Jak możliwe jest w kraju demokratycznym wejście w życie regulacji, o których autorzy, będący zarazem głosującymi posłami, wiedzą, że jest ono w świetle Konstytucji, narodowych regulacji gospodarczych i obowiązującego w Polsce Traktatu Europejskiego bezprawne? Czy mamy do czynienia z państwem, które jest praworządne, czy też państwo to jest areną, na której gra interesów grup nacisku i targi koalicyjne mogą pozwolić wziąć w nawias Konstytucję RP?
 |
Maria Andrzej Faliński |
|
Dr MARIA ANDRZEJ FALIŃSKI
Ustawa o tworzeniu i działaniu wielko powierzchniowych obiektów handlowych została uchwalona i wchodzi w życie w całej krasie swych możliwości od 18 września 2007 roku. Pisałem na drukowanych łamach DECYDENTA o argumentach przeciwko tej regulacji. A nie są one błahe – zarówno te prawne , jak i te ekonomiczno społeczne, niebłahe są też etyczne wątpliwości wokół zaangażowania biznesowego autorów i parlamentarnych promotorów ustawy. Co więcej argumenty te przekonały wielu – w tym występujące w majestacie prawa RP instytucje. Przypomnieć się godzi oficjalną, wymaganą prawem opinię Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej (wobec dwóch ostatnich wersji ustawy UKIE nie miał wątpliwości, by stwierdzić niezgodność z prawem europejskim w szeregu miejsc tekstu), opinię Kancelarii Senatu RP (podnoszącą nie tylko argumenty europejskie, ale i wielokrotnie występujące sprzeczności z Konstytucją RP), która przesądziła o treści niewiele późniejszej uchwały tegoż Senatu, rekomendującej Sejmowi odrzucenie ustawy, stanowisko Rady Ministrów, liczne - wypowiadane i zapisywane - opinie Ministerstwa Gospodarki. Dziesiętne, jeśli nie idące w setki, opinie i ekspertyzy środowisk biznesu i nauki też nie znalazły zrozumienia Sejmu, a właściwie funkcjonującej wówczas (całkiem niedawno) koalicji PiS, Samoobrony RP i Ligi Polskich Rodzin.
O pryncypiach
Pozostają pytania i - nieuniknione w sytuacji zaistnienia złego prawa - kroki prawne. Pytam zatem: jak możliwe jest w kraju demokratycznym wejście w życie regulacji, o których autorzy, będący zarazem głosującymi posłami, wiedzą, że jest ono w świetle Konstytucji, narodowych regulacji gospodarczych i obowiązującego w Polsce Traktatu Europejskiego bezprawne? Czy mamy do czynienia z państwem, polskim państwem, które jest praworządne, czy też państwo to jest areną, na której gra interesów grup nacisku i targi koalicyjne mogą pozwolić wziąć w nawias Konstytucję RP? Czy mamy do czynienia z legislacyjnym „stanem wyjątkowym”, powodującym zaistnienie moratorium na konstytucję i członkostwo w UE? Czy argumenty prawnie uzasadnione i ekonomicznie oczywiste, ferowane w sytuacji zasadnej troski o dobro ogólne, w naszej Ojczyźnie nie ważą? Na koniec wreszcie: ku czemu taki polski parlament zmierza? Jakim krajem jest Polska? Czy praworządność nie dotyczy ferowania prawa? Czy demokracja to jedynie akt podniesienia ręki w akcie głosowania, czy także szacunek dla praw Rzeczypospolitej, praw zapisanych w akcie fundamentalnym? Czy w UE jesteśmy na niby?
Gwoli odpowiedzi na te pytania, ale także gwoli obrony interesów sektora handlu, trzeba powiedzieć wyraźnie: wiele organizacji przedsiębiorców podjęło już decyzje o zaskarżeniu ustawy do stojących na straży ich praw i samego prawa instytucji. Ustawa z całą pewnością będzie przedmiotem skargi do Komisji Europejskiej, do polskiego Trybunału Konstytucyjnego, do Rzecznika Praw Obywatelskich. Zapowiadałem to w poprzednich publikacjach i potwierdzam to dziś, gdy złe w opiniach miarodajnych prawo stało się faktem. Organizacje przedsiębiorców uczynią to nie tylko dla obrony swych interesów, do czego maja pełne prawo, ale i dla obrony pryncypiów, stojących za pytaniami kończącymi poprzedzający akapit.
Sprawa jest poważna, fundamentalnie poważna i przedsiębiorcy mają nie tylko prawo, ale i obowiązek załatwić ją do końca. Gwoli pewności prawnej w Polsce, gwoli uniknięcia strat gospodarczych w skali miliardowej (wykazała to wielomiesięczna debata), pobłażać prawnej samowoli nie wolno - tym bardziej nie wolno, gdy pochodzi ona z wyżyn systemu państwowego. Od organu prawo to stanowiącego i w sytuacji, gdy głowa państwa argumentów oczywistych nie uznała za wystarczające, by ustawę zatrzymać wetem lub rozstrzygnąć wątpliwości w stosownym trybunale.
O nowej codzienności
Batalia o rzeczoną ustawę wkroczyła w decydująca fazę – weryfikacji. Wcale nie jest tak, że wejście jej w życie kończy sprawę; oto z jednej strony zajmą się ustawą adresaci skarg, mający możność spowodować jej uchylenie, ale z drugiej strony – w czasie, gdy uchylenie dochodzić będzie do skutku - konkretne firmy poniosą bolesne konsekwencje i konkretne straty, za które ktoś będzie musiał ponieść odpowiedzialność. Jest bowiem tak, że naturalną koleją rzeczy poszkodowani wystąpią do Państwa i jako podatnicy po części sami sobie skompensują szkody, ale…, czy aby na pewno tylko Państwo może być „pozwanym”? Chyba potrzeba nieco czasu i pracy prawników by rzucić na ten właśnie aspekt sprawy więcej światła – i chociaż dziś za wcześnie byłoby o tym przesądzać, to „co się odwlecze, to nie uciecze”.
Nie ma co ukrywać, wejście ustawy w życie „będzie bolało”: odczują ją i sieci handlowe operujące na większych powierzchniach niż 400 m kw., ale także indywidualne sklepy pracujące na większej powierzchni, lub ją zamierzające osiągnąć; i centra handlowe, ale także zarządy miast i ich społeczności (a to ze względu na zahamowanie inwestycji); i dealerzy samochodowi, i składy budowlane, i – choć pośrednio - handel kupiecki, który po pierwsze straci możliwość przejścia do korzystnych obiektów typu galeryjnego, po drugie zderzy się z ekspansją małych, agresywnych obiektów sieciowych, które w okolicznościach trudności inwestycyjnych dla obiektów dużych, wybuchną w każdej niszy regionalnej, po trzecie wreszcie zablokowany zostanie w rozwoju ku większym obiektom (oczywiście dostać może „świetną” ofertę wejścia do jakiegoś „rodzimego” systemu detalicznego lub sprzedania się, ale…, o to m.in. środowisku autorów ustawy chodziło – odsyłam do poprzedniego drukowanego wydania DECYDENTA, gdzie mechanizm ten opisałem)
W każdym razie dynamiczny dotychczas rozwój handlu, proporcjonalny zresztą do rozwoju produkcji, głównie żywności, dozna szoku rozwojowego, wskutek szeregu biurokratycznych barier. Smutne jest to, że nie są one ani konieczne, a ani w pełni legalne – powstało klasyczne, kabaretowe „jajeczko częściowo zepsute”. Jest w Polsce potencjał, a więc możliwość rozwoju, ale jest i realizujący się w ustawie pomysł na zablokowanie tego potencjału, poprzez rzucenie przez pewną (nietrudną do zidentyfikowania) grupę interesów, biurokratycznej kłody pod nogi inwestującej konkurencji (inwestorzy ze starej „piętnastki” i grupa firm polskich). Oto pewne środowisko biznesowe „dogaduje się” z politycznymi populistami i gotowe… wszyscy inni mają kłopot. Paradoks jednak polega i na tym, że znaczna część tych, którzy ów kłopot uznaje za swój sukces, nawet nie chce wiedzieć, że kłopot ten ich właśnie dotyczyć będzie najboleśniej. Klasyczny sojusz złej woli z nieświadomością skutków, żywiący się lekceważeniem prawa i ekonomi.
Tym bardziej smutne jest to wszystko, że blokada potencjałów już się rozpoczęła – nie dalej jak dwa tygodnie temu w prywatnej rozmowie oświadczono mi, że zamknięcie niektórych projektów inwestycyjnych i spadek wartości inwestycji już realizowanych, do końca roku 2008 sięgnie wartości ok. 3 mld euro. To w rozmowie, a faktycznie i z uwzględnieniem efektów ciągnionych – sądzę, że dwa razy tyle. Argumenty skutków osłabienia klimatu inwestycyjnego znamy, ale zajrzyjmy do „kuchni” inwestorskiej – czyli tam, gdzie rodzą się decyzje o zaciągnięciu inwestycyjnego hamulca.
O inwestycyjnym torze przeszkód
Na początek warto skonstatować, że ustawa, nakładając obowiązek przeprowadzenia analiz poprzedzających zezwolenie, żąda zbadania wpływu obiektu handlowego na otoczenie. Może je sporządzić inwestor, ale nie musi. Za to decydent administracyjny, gmina, musi je wziąć pod uwagę, czyli uzyskać inaczej, np. zamawiając (tu ustawodawca nie mówi kto i na jakich zasadach zamówienie takie może i powinien zrealizować). Jak to robić określić ma „minister właściwy do spraw gospodarki’, ale zakres tych analiz, jako żywo nie pokrywa się z jego zakresem odpowiedzialności – chodzi tam bowiem o środowisko naturalne, układ komunikacyjny, urbanistyczny, rynek pracy, konsumentów, rynek lokalny itd. Smaczku dodaje i to, że rozporządzenie musi powstać do 18 września – ministrowi nie ma więc czego zazdrościć. A skoro tak, to czy aby nie grozi nam paraliż inwestycyjny? Z drugiej strony jest i tak, że już funkcjonujące firmy muszą wystąpić o ponowne zezwolenie w ciągu 30 dni od rzeczonego 18 września i opisać swą powierzchnię (kilka jej rodzajów) – nikt nie wie, jak to zrobić, bo stosownych aktów wykonawczych, określających jak zrobić to właściwie - nie ma. Czy każda gmina zrobi to po swojemu? Oby nie…
Ale to tylko tło ogólne - szczegóły realizacji wprowadzonych wymogów, jeszcze bardziej ubarwiają życie inwestorów sektora handlu. Oto kilka wymogów i ich konsekwencji.
Na początek projekty inwestycyjne w toku lub przyszłe. Otóż firmy inwestujące wykazują, że wprowadzenie długiej i niejasnej procedury wydłuży proces uzyskiwania zezwolenia o minimum 8 miesięcy. Pomyślmy teraz o kosztach i tym, że rynki sąsiadów nie tworzą inwestycyjnych ścieżek zdrowia. Ciekawe, czy inwestycje zaczną Polskę opuszczać, czy nie. Ja jestem pesymistą, tym bardziej, że rośnie zawrotnie poziom ryzyka i spada wartość obiektów. Ponadto jest w ustawie tak, że inwestor nie ma żadnej gwarancji, że zezwolenie ostatecznie dostanie, pomimo poniesionych kosztów, straty czasu itd. A stać się tak może m.in. dlatego, że poprzedzające decyzję administracyjną uchwały rad gmin i (w przypadku obiektów powyżej 2000 m kw.) sejmików wojewódzkich mają charakter uznaniowy, faktycznie mogąc zakwestionować zapisy planu miejscowego!
Ale to nie wszystko – pozostaje jeszcze kwestia pozwolenia na użytkowanie, uzyskiwana w ciągu mniej więcej 2 lat od rozpoczęcia budowy. Inwestor „otrzymuje” od ustawy trzy lata na wszystko, licząc od dnia wydania zezwolenia na utworzenie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (WOH), pomniejszone o czas przygotowania dokumentacji budowlanej i uzyskania pozwolenia na budowę - i to przy założeniu braku odwołań!. Może być trudno lub wręcz będzie niemożliwe przy bardziej skomplikowanych projektach, dotrzymać wymaganych terminów. Jeżeli pozwolenie na użytkowanie będzie otrzymane po upływie 3 lat od dnia wydania zezwolenia na utworzenie WOH, koszty inwestycji będą stracone. W tej sytuacji deweloper staje się zakładnikiem podmiotów, które mogą złożyć odwołania od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (np. organizacje ekologiczne) i od pozwolenia na budowę. W obydwu przypadkach procedura odwoławcza, w tym Wojewódzki Sąd Administracyjny i NSA, mogą skrócić okres trzyletni do zera. Poza tym, deweloper stanie się również zakładnikiem firm budowlanych, które mogą przedłużać czas budowy. To jest inwestycyjny chaos i horror! Może od razu lepiej wrócić do domiarów?
A co z tymi, którzy już rozpoczęli prace i są w „środku” projektu? Niestety jest tu równie niedobrze i niejasno. Jedynie te projekty, w stosunku do których złożono kompletny wniosek o pozwolenie na budowę przed jej wejściem w życie są wyłączone spod "pełnej" procedury uzyskania zezwolenia. Wiele projektów, które nie są tak zaawansowane (tj. wnioski o pozwolenie na budowę nie będą mogły być złożone do 18 września) pochłonęło już bardzo znaczne koszty, idące w miliony euro. Ciekawe, czy ktos oszacował straty gospodarcze, przed podniesieniem ręki za ustawą? Innych kłopotów dostarczają projekty budowlane centrów handlowych. Są one zmieniane niemal do zakończenia budowy (zmiany koncepcji, wymagania najemców, profile biznesowe tychże, itd.). ale ustawa i na tę specyfikę jest przygotowana – restrykcyjnie. Otóż, przepisy przejściowe w ogóle nie odnoszą się do takiej sytuacji - nie wiadomo, czy zezwolenie wydane w trybie ustawy będzie konieczne w razie złożenia wniosku o pozwolenie zamienne po jej wejściu w życie (jeśli wniosek o pozwolenie zasadnicze był złożony przed wejściem w życie).
I co robić – myśleć nie ma sensu, bo wyjścia praktycznie nie ma. Podobna zagadka powstaje przy wypełnianiu obowiązku określenia dokładnej powierzchni sprzedaży. Właśnie sprzedaży, a nie użytkowej, co jest po prostu nierealne przed rozpoczęciem komercjalizacji obiektu. A ustawa stwierdza wyraźnie, że po wydaniu zezwolenia, jakakolwiek zmiana powierzchni sprzedaży wymaga zmiany zezwolenia. W tych warunkach, dyskrecjonalność uchwał rady gminy i sejmiku wojewódzkiego to ewidentne zaproszenie do korupcji. Reguły konkurencji zostaną więc wypaczone, przyzwoitości również.
Na koniec tego wątku sprawa konsumentów: wprowadzenia barier dla inwestycji w nowoczesne i konkurencyjne obiekty handlowe, ograniczyć może tego typu inwestycje, co może skutkować uniemożliwieniem dostępu konsumentów do tego typu obiektów i ograniczenie ich wyboru miejsca zakupu towarów. Ponadto, wydłużenie procesu inwestycyjnego i poważne zwiększenie obciążeń formalnych i ekonomicznych będzie rzutowało na pogorszenie ich konkurencyjności na rynku. Koszty uzyskiwania zezwoleń, mogą się niekorzystnie odbić na konsumentach poprzez wzrost cen towarów i usług.
To tyle, by pokazać inwestycyjny slalom między nowymi przepisami, ale nie tylko powstające obiekty spotka kara za pracę na powierzchni większej niż 400m kw. Istniejące też bezkarne być nie mogą. Ustawa nakłada na przedsiębiorców (w terminie 30 dni od wejścia w życie ustawy) ogromne obowiązki o charakterze formalnym. Chodzi o ponowne uzyskiwanie zezwoleń w wypadku każdego istniejącego obiektu handlowego (pow. 400 m2 powierzchni sprzedaży), mimo że działał on zgodnie z prawem. Jest to dla przedsiębiorców ogromne obciążenie logistyczne i ekonomiczne (oceniane w milionach złotych) ze względu na szeroki zakres informacji wymaganych we wniosku o zezwolenie. Utrudnieniem jest niewątpliwie ilości obiektów, jakie posiada każda sieć (po kilkaset istniejących już dzisiaj obiektów, każdy w innej gminie).
Pisałem, już, że nie istnieje procedura odwoławcza w wypadku odmowy lub braku odpowiedzi od organu właściwego po złożeniu wniosku o wydanie zezwolenia dla istniejącego obiektu handlowego. Nie istnieje też wzorzec wypełnienia obowiązków informacyjnych. Ustawa wymaga notyfikacji powierzchni sprzedaży i całkowitej obiektu w ciągu 30 dni od jej wejścia w życie. Powierzchnia sprzedaży w zasadzie nie jest mierzona (mierzona jest powierzchnia najmu, użytkowa, całkowita, ale nie sprzedaży). Jako że obiektów powyżej 400 m2 jest w Polsce ok. 8.000, wykonanie rzetelnych pomiarów geodezyjnych w tym terminie jest niemożliwe. Dodatkowo, pomiary takie są dodatkowym, bardzo znacznym obciążeniem finansowym. A co, jeśli okażą się wadliwe? – Ano, kara, np. 1 mln złotych, za działanie bez zezwolenia lub/i zamknięcie sklepu. Nie powiem – sprytne.
A teraz z innej nieco beczki - zmiana powierzchni sprzedaży wymaga zmiany zezwolenia. Będzie to mieć negatywne konsekwencje dla wynajmu powierzchni w centrach handlowych - w szczególności. w razie zmiany powierzchni sprzedaży wynajmowanego lokalu (inna powierzchnia zaplecza) lub zmiany branży, z usługowej (np. mała gastronomia), zastępowana jest przez handlową (sklepik ze słodyczami). Spowoduje to oczywiste opóźnienia w wynajmie i utratę czynszu za okres postępowania administracyjnego lub karę( znowu) albo utratę zezwolenia.
I analogicznie - wszelkie przebudowy/rozbudowy istniejących obiektów będą wymagać zezwolenia. Może to spowodować "petryfikację" stanu istniejących centrów, osłabienie ich elastyczności konkurencyjnej, modernizacji, etc. Jeżeli ustawa miałaby się utrzymać w dłuższym okresie, wzrosną czynsze najmu, gdyż nastąpi usztywnienie podaży (innym tego skutkiem, długofalowym, będzie zatrzymanie napływu inwestorów i spowolnienie tempa inwestycji w infrastrukturę handlową). Oczywiście te koszty będzie musiał pokryć w ostateczności konsument.
Mamy zatem mniej więcej pełny obraz pryncypiów i szarej codzienności sektora handlu poddanego dobrodziejstwom ustawy o tworzeniu i działaniu wielko powierzchniowych obiektów handlowych.
I straszno i śmieszno.
