LEGISLACJA RZĄDOWA

Od lewej: Klaus H. Goetz, Radosław Zubek i Martin Lodge Logo programu Sprawne Państwo

RADOSŁAW ZUBEK, KLAUS H. GOETZ
oraz MARTIN LODGE

Jest to Rozdział 4 publikacji

„Planowanie legislacyjne w Europie Środkowej.

O strategicznym zarządzaniu legislacją rządową”

przygotowanej w ramach
Programu Ernst & Young Sprawne Państwo

Szerszy kontekst: Wielka Brytania i Niemcy

Ta część raportu jest poświęcona organizacji planowania legislacyjnego w dwóch państwach Europy Zachodniej – Wielkiej Brytanii i Niemczech. Analiza systemu niemieckiego i brytyjskiego pozwala na dokonanie interesującego porównania z procesem planowania w Europie Środkowej. Podobnie jak rządy państw EŚ, rząd brytyjski przygotowuje szczegółowy program legislacyjny. Niemcy dla odmiany są jednym z tych państw europejskich, które nie publikują okresowych list projektów ustaw. Rozdział otwiera omówienie rozwiązań instytucjonalnych rządzących przygotowywaniem i realizacją planów w Wielkiej Brytanii. Następnie zidentyfikowane są alternatywne instrumenty ustalania priorytetów, mobilizacji i sygnalizacji wykorzystywane przez rząd federalny w Niemczech.

Wielka Brytania

Program legislacyjny

Tradycyjnie centralnym elementem planowania legislacyjnego w Wielkiej Brytanii jest przemówienie Królowej na początku każdej sesji parlamentu, w którym ogłasza ona uzgodniony wcześniej przez rząd program legislacyjny. Proces prowadzący do sformułowania programu jest koordynowany wewnątrz władzy wykonawczej przez Komitet Planowania Legislacyjnego (KPL). Ten komitet rządowy powstał niedawno, jako rezultat szerszego procesu modernizacji rządu. W przeszłości jego funkcje były rozdzielone między dwa komitety, z których jeden był odpowiedzialny za bieżące śledzenie procesu legislacyjnego w parlamencie, a drugi zajmował się przygotowywaniem planu legislacyjnego na kolejne lata (Queen’s Future Legislation Programme Committee). Te dwie funkcje obecnie zostały połączone.

KPL jest częścią Urzędu Rady Ministrów (Cabinet Office). Jego skład jest określony zwyczajowo, ale ostatecznie kształtuje go premier. Tradycyjnie na czele KPL stoi przewodniczący Izby Gmin. Pozostali członkowie to ‘koordynatorzy parlamentarni’ z obydwu izb oraz ministrowie z najważniejszych resortów. Jest to zatem niewielki komitet, oparty na zapleczu urzędniczym, zwłaszcza Rady Parlamentarnej redagującej projekty ustaw.

Cykl planowania rozpoczyna się 16 miesięcy przed przemówieniem Królowej na dany rok parlamentarny. Przewodniczący KPL zwraca się na piśmie do wszystkich resortów o składanie wniosków z propozycjami ustaw. Ministerstwa mają około 3-4 miesiące na przygotowanie swoich propozycji i nieformalne przedyskutowanie ich z sekretariatem KPL. Około 9-12 miesięcy przed daną sesją parlamentu, sekretariat KPL przygotowuje prowizoryczny plan legislacyjny, który jest zatwierdzany przez rząd. Ten prowizoryczny plan jest powszechnie traktowany jako „lista życzeń” w tym sensie, że niektóre zawarte w nim projekty będą opóźnione ze względu na problemy z ich przygotowaniem, kontrowersje polityczne (ogólne i w komitetach) czy konieczność przygotowania innych nieprzewidzianych projektów. Tym niemniej, przez kolejnych 10-11 miesięcy sekretariat KPL monitoruje postępy prac nad przygotowywaniem i pisaniem projektów ustaw zamieszczonych w prowizorycznym planie legislacyjnym. Ostateczny plan legislacyjny jest przyjmowany na miesiąc przed przemówieniem Królowej.

W Wielkiej Brytanii planowanie legislacyjne polega w równym stopniu na określaniu programu legislacyjnego rządu, jak i na ustaleniach z partiami rządowymi i opozycyjnymi dotyczących alokacji czasu parlamentarnego. Plany legislacyjne służą  wzmocnieniu możliwości rządu przeprowadzania zamierzeń legislacyjnych oraz zapewnianiu opozycji wystarczającego czasu na ich rozważenie i przedyskutowanie. Kluczową kwestią dotyczącą planowania legislacyjnego jest więc wyraźne określenie limitów czasowych na prace nad ustawami w parlamencie.

Ustalanie priorytetów inicjatyw legislacyjnych

Wnioski ministerstw z propozycjami ustaw zawierają szczegółowe uzasadnienie dotyczące zgodności planowanych rozwiązań z programem rządowym, omówienie decyzji finansowych podjętych w komitetach rządowych oraz ocenę skutków regulacji. Formalne procedury wymagają, aby opisy planowanych inicjatyw zawierały informacje na temat:

§         przyczyn uchwalenia ustawy oraz jej szczegółowej zawartości, włącznie ze spodziewaną objętością;

§         tła politycznego oraz pilności proponowanej ustawy;

§         stopnia zaawansowania prac nad projektem ustawy;

§         planowanych konsultacji z parlamentem i podmiotami spoza rządu;

§         konieczności wydania aktu w randze ustawy.

Pomimo istnienia formalnych wymogów informacyjnych nie zawsze udaje się przewidzieć potencjalne problemy, jako że niektóre projekty przemilczają brak uzgodnień w zakresie skutków finansowych lub szersze skutki polityczne (które wymagałyby dłuższej debaty parlamentarnej).

Ministerstwa nie mogą składać do planu propozycji, które nie uzyskały merytorycznej zgody komitetów rządowych. Złożenie takich wniosków byłoby uznane za naruszenie zasady solidarnej odpowiedzialności ministrów, a więc przesłankę ustąpienia z funkcji. Planowanie legislacyjne funkcjonuje zatem jako finalny etap decydowania o priorytetach legislacyjnych i taktyce politycznej w warunkach rządów jednopartyjnych, ograniczonej dwuizbowości, ograniczonego czasu legislacyjnego i silnej konkurencji międzyresortowej o czas legislacyjny.

Podczas decydowania o kształcie planu legislacyjnego, KPL kieruje się wyraźnie zdefiniowanymi kryteriami selekcji. Zwykle uwzględnia on:

§         zawartość polityczną i pilność proponowanych ustaw (zobowiązania wynikające z programu politycznego, umów międzynarodowych itd.);

§         stan prac nad projektem (merytoryczna warstwa projektu powinna zostać w większości uzgodniona przed złożeniem propozycji do planu);

§         konieczność przyjęcia ustawy; KPL sprawdza, czy przewidywane rozwiązania nie mogą być wprowadzone za pomocą innych środków (np. aktów niższej rangi niż ustawa).

Uważna selekcja inicjatyw priorytetowych wymusza ograniczony zasób czasu legislacyjnego. Ten ostatni czynnik wynika z dwóch cech charakterystycznych systemu brytyjskiego. Po pierwsze, pomimo wprowadzonych w ostatnim czasie zmian, projekty ustaw, które nie zostały uchwalone przez parlament do końca jego rocznej sesji tracą ważność i muszą zostać ponownie wniesione do parlamentu. Po drugie, wszystkie projekty są przygotowywane centralnie przez Radę Parlamentarną – ekspercki zespół około 60 prawników specjalizujących się w pisaniu projektów ustaw rządowych. Możliwości tej instytucji są oczywiście ograniczone, ponieważ w danym czasie może ona opracowywać wyłącznie określoną liczbę ustaw.

Funkcjonują także dodatkowe rozwiązania instytucjonalne sprzyjające ustalaniu priorytetów. Jeżeli dany resort zgłasza do planu więcej niż jedną ustawę, jest zobowiązany do uszeregowania swoich propozycji według ważności. Zwykle propozycji jest więcej niż miejsc w planie legislacyjnym, więc KPL dysponuje możliwością odrzucenia lub opóźnienia niektórych projektów ministerialnych. Na ogół KPL tworzy listę rezerwową projektów, które mogą zostać skierowane do parlamentu, jeżeli wystarczy czasu. Nie jest to jednak równoznaczne z zobowiązaniem do uwzględnienia odrzuconych projektów podczas kolejnej sesji parlamentu.

Realizacja planów legislacyjnych

Resorty maja obowiązek powołać do życia zespoły do spraw przygotowania konkretnych ustaw, które prowadzą projekt na etapie tworzenia założeń, pisania przepisów i prac parlamentarnych. Takie zespoły są tworzone przed ustaleniem planu legislacyjnego przez KPL. Po ujęciu projektów programie legislacyjnym, zespół resortowy jest zobowiązany do składania sprawozdań na temat stanu prac do KPL. Sekretariat KPL pilnuje, aby dochowane zostały wszystkie wymagane procedury. Odpowiedzialność KPL koncentruje się głównie na kontroli przestrzegania kalendarza parlamentarnego, natomiast nie włącza się w prace nad merytoryczną zawartością projektu. Meritum ustawy pozostaje sprawą zespołów resortowych.

Ministerstwa nie mogą przedstawiać projektów, które nie były zawarte w programie. Bez uzyskania zgody KPL i ogłoszenia ustawy w przemówieniu Królowej mogą co najwyżej deklarować generalną wolę uregulowania danej kwestii, ale nie mogą składać obietnic zainicjowania prac nad ustawą podczas danej sesji parlamentu czy w konkretnym terminie. Istnieją oczywiście rozwiązania pozwalające na przyjmowanie ustaw poza cyklem planowania w nagłych wypadkach. Ministrowie muszą wtedy przedstawić dokładne uzasadnienie i uzgodnić taką pilną ustawę z przewodniczącym KPL.

Planowanie przewiduje również przygotowanie tzw. handout bills. W każdym roku KPL oczekuje od wszystkich resortów wniosków zawierających listę krótkich i niekontrowersyjnych rozwiązań, które mogą zostać przekazane parlamentarzystom i uchwalone z inicjatywy poselskiej. KPL musi zaakceptować uchwalenie takich ustaw przed ich przekazaniem do parlamentu. Handout bills zazwyczaj są również opracowywane przez Radę Parlamentarną.

Niemcy

W Niemczech na poziomie rządu federalnego nie występuje plan prac legislacyjnych w znaczeniu przyjętym w niniejszym opracowaniu, czyli publicznie dostępnego dokumentu, który wyraża zamiary legislacyjne rządu w danym okresie i określa terminy przyjęcia ustaw przez rząd lub ich wniesienia do parlamentu. Choć nie ma w Niemczech planów legislacyjnych, to samo programowanie legislacyjne oczywiście istnieje. W większości opiera się na mechanizmach oddolnych i skupia na pojedynczych ustawach. Innymi słowy: w rządzie federalnym istnieją bardzo szczegółowe procedury legislacyjne, nie występuje natomiast wieloletnie programowanie działalności legislacyjnej, pozwalające na koordynację treści i/lub terminów przyjęcia ustaw przygotowywanych przez różne ministerstwa.

Brak planu legislacyjnego nie oznacza zupełnej dowolności podejmowania działań legislacyjnych przez poszczególnych ministrów. Ani departamenty, będące podstawowymi jednostkami organizacyjnymi niemieckich ministerstw, w których skoncentrowana jest wiedza techniczno-prawna ani ministerstwa jako całość nie są w stanie przygotować projektu ustawy bez szerokich konsultacji i koordynacji między- i wewnątrz-resortowych. Funkcje planów legislacyjnych przejmują w pewnym stopniu reguły proceduralne przygotowywania konkretnych projektów ustaw, zwłaszcza w zakresie sygnalizowania, konsultacji i koordynacji. Także funkcje mobilizacji i ustalania priorytetów są przynajmniej częściowo spełniane przez instytucje i procedury inne niż plany legislacyjne. Jednakże, jak zostanie wykazane poniżej, tworzenie prawa w ramach władzy wykonawczej bez zintegrowanych planów legislacyjnych zawierających terminy może w miarę dobrze funkcjonować tylko w szczególnych warunkach i ma swoje koszty polityczne.

Mobilizacja ustalanie priorytetów

Ministerstwa decydując, które projekty ustaw powinny przygotować, biorą pod uwagę informacje z kilku źródeł. Po pierwsze i najważniejsze - uwzględniają umowę koalicyjną, która jest uzgadniana po wyborach federalnych. Niemieckie umowy koalicyjne są bardzo obszerne: w latach 1998, 2002 oraz 2005 wynosiły odpowiednio 16.500, 26.600 oraz 53.100 słów. Stopień merytoryczności umów koalicyjnych jest zróżnicowany w zależności od obszaru, tym niemniej identyfikują one generalne cele polityczne, które powinny zostać osiągnięte. Umowy koalicyjne zwykle nie zawierają konkretnego harmonogramu przyjmowania ustaw przez rząd, ani też nie systematyzują projektów według ważności. Mogą jednak wymieniać pewne zalecane terminy dla konkretnych projektów, zwykle w postaci wyrażenia „planowane przyjęcie w czasie aktualnej kadencji parlamentu”, to znaczy w ciągu 4 lat.

Po drugie, deklaracja programowa kanclerza federalnego zawiera spójny program pracy rządu. Deklaracje rządowe są wspólnymi uchwałami gabinetu. Z tego powodu ministerstwa ubiegają się o to, aby ich najważniejsze projekty były wymienione w expose kanclerza; także w tym dokumencie unika się jednak konkretnych deklaracji co do terminów przyjęcia ustaw.

Jako instrumenty ustalania priorytetów i mobilizacji coraz częściej stosowane są także tzw. pakiety programowe. Przykładowo, w styczniu 2006 roku, na spotkaniu wyjazdowym poświeconym programowi pracy na 2006 roku, obecna wielka koalicja przyjęła pakiet rozwiązań mających stymulować gospodarkę o wartości 25 miliardów euro, i zgodziła się na przybliżone terminy przyjęcia zawartych w nim ustaw. W tym spotkaniu brali udział wszyscy ministrowie, liderzy klubów parlamentarnych i partii politycznych. W sierpniu 2007 r. rząd federalny spotkał się ponownie w celu ustalenia planu pracy na drugą połowę kadencji (2007-2009). Kanclerz Angela Merkel zwróciła się do ministrów o przedstawianie propozycji, które były następnie połączone w jeden dokument przez Urząd Kanclerski.

W celu łatwiejszego przekładania priorytetów politycznych na projekty ustaw rząd polega na systemie planowania i dokumentacji projektowej tzw. Vorhabenplanung oraz Vorhabendokumentation der Bundesregierung. Służy on jako techniczny instrument planowania i koordynacji, ma charakter wyłącznie wewnętrzny. System planowania projektowego jest oparty o technologię informatyczną i zawiera wszystkie planowane projekty, łącznie z ustawami, rozporządzeniami resortowymi oraz zarządzeniami. Ministerstwa mają obowiązek zgłaszać projekty tak wcześnie jak jest to możliwe, załączając krótki opis (w punktach) oraz przybliżony harmonogram, który jest regularnie aktualizowany.

System planowania projektowego, który nie jest niczym innym niż listą inicjatyw, służy jako podstawa bardziej szczegółowej dokumentacji projektowej. Ta ostatnia obejmuje okres między 3 a 9 miesięcy i zawiera listę priorytetów w każdym obszarze działania rządu. We wrześniu 2007 r., objętość dokumentacji projektowej wyniosła 94 strony, po jednej dla każdego planowanego projektu ustawy. Każda pozycja zawiera krótki opis celów projektu (50-100 słów) i listę najważniejszych etapów jego przygotowania (ukończenie pierwszego tekstu, poddanie pod obrady rządu, różne etapy procedury parlamentarnej) i odpowiedni harmonogram.

Administrowaniem dokumentacji projektowej zajmuje się zespół ds. planowania politycznego w Urzędzie Kanclerskim, który podlega kanclerzowi. Decyzja co do tego, które projekty należy włączyć jest podejmowana na podstawie rozważenia znaczenia politycznego danej kwestii i  pod wpływem najważniejszych polityków z koalicji rządowej. Co dwa lub trzy miesiące Szef Urzędu Kanclerskiego spotyka się z wiceministrami na tzw. grupie dokumentacji projektowej. Jednak, ze względu na silną pozycję resortów w systemie rządów koalicyjnych, system dokumentacji projektowej nie funkcjonuje jako centralny czynnik sterujący całym procesem legislacyjnym w ramach władzy wykonawczej. Powinien być raczej traktowany jako mechanizm technicznego kontrolowania przebiegu prac nad ustawami i narzędzie koordynacji międzyresortowej. Istotną rolę odgrywa również kalendarz rządu, w którym wszyscy ministrowie ogłaszają projekty ustaw uważane za zakończone i prawie gotowe do przedłożenia rządowi.

Sygnalizowanie, konsultacje i koordynacja

Umowy koalicyjne, deklaracje rządowe i inne publiczne metody ogłaszania zamierzeń legislacyjnych służą do sygnalizowania rządowych priorytetów legislacyjnych elektoratowi i zainteresowanym podmiotom; Vorhabenplanung, Vorhabendokumentation i rządowa baza planowanych projektów pomagaja w śledzeniu stanu prac legislacyjnych. Równocześnie jednak sygnalizowanie szczegółów rozwiązań, międzyresortowe konsultacje oraz między- i wewnątrz-resortowa koordynacja opierają się przede wszystkim na innych mechanizmach o charakterze głównie proceduralnym.

Obowiązujące procedury są ustalone w regulaminie rządu federalnego oraz bardzo szczegółowych regulaminach ministerstw federalnych. Najważniejszą kwestią, którą należy zauważyć jest ukształtowanie całego procesu legislacyjnego w ramach władzy wykonawczej  przez normy współpracy między zainteresowanymi resortami w celu zapewnienia jednolitości działania rządu federalnego na możliwie najwcześniejszym etapie.

Ta konieczność sygnalizacji i koordynacji obejmuje nie tylko rząd federalny, ale również landy i samorządy lokalne, które (jeżeli planowana ustawa ma ich dotyczyć) muszą mieć prawo przedłożyć swoje opinie zanim rozpoczęty zostanie proces pisania jej przepisów. W fazie projektowania konkretnych przepisów, projekt ustawy „musi zostać przesłany do landów, ogólnokrajowych związków samorządów lokalnych i reprezentantów landów przy federacji na możliwie najwcześniejszym etapie”. Natomiast konsultacje z grupami interesów powinny być ograniczone do ich władz centralnych lub federacji. Te oraz inne zasady proceduralne sprawiają, że zanim projekt ustawy jest przedłożony rządowi, zostaje poddany szerokiej kontroli międzyresortowej. Ministerstwa mogą z łatwością rozpocząć prace nad projektem ustawy bez wyraźnej akceptacji kanclerza lub rządu, ale nie jest możliwe znaczące posunięcie prac naprzód bez zapewnienia sobie współpracy i ostatecznie także zgody innych zainteresowanych resortów oraz na końcu kanclerza.

Tworzenie prawa bez programowania

Powtarzane w ciągu ostatnich lat próby wprowadzenia długoterminowych programów legislacyjnych w federalnej administracji rządowej spełzły na niczym. Większość wyjaśnień braku tego typu reform koncentruje się z jednej strony na przeszkodach faktycznych, a z drugiej wskazuje niesprzyjające rozwiązania instytucjonalne. Do głównych okoliczności niekorzystnych należy zaliczyć: siłę zasady resortowości w rządzie federalnym, która oznacza, że poszczególni ministrowie zazdrośnie bronią swoich kompetencji; koalicyjność rządów wzmacniającą autonomię resortów oraz potrzebę włączania w proces legislacyjny szerokiego grona podmiotów z rządu federalnego, ale także innych: zwłaszcza niemieckich landów, najważniejszych polityków klubów parlamentarnych, zainteresowanych grup interesów, we wczesnej fazie przygotowywania projektów rządowych, co znacznie utrudnia dotrzymywanie założonych terminów. Wszystkie te czynniki nie sprzyjają przyjmowaniu przez rząd szczegółowych harmonogramów legislacyjnych. Potrzeba sygnalizowania, konsultacji i koordynacji jest z pewnością dostrzegana zarówno na poziomie ministerstw, jak i Urzędu Kanclerskiego. Nie uważa się jednak, że zadania te muszą być w sposób konieczny realizowane pod dyktando centrum, a z pewnością nie centralnie sterowane czy kontrolowane.

Dostrzegany jest również brak rozwiązań instytucjonalnych i politycznych, promujących bardziej ambitne formy planowania legislacyjnego. Przykład Wielkiej Brytanii pokazuje, w jaki sposób planowanie legislacyjne wewnątrz władzy wykonawczej jest częściowo uwarunkowane przez konieczność zarządzania czasem parlamentarnym. W wypadku Niemiec brak czasu parlamentarnego nie stanowi problemu dla władzy wykonawczej, więc nie ma też jakiejś specjalnej selekcji projektów priorytetowych. Dokładnie odwrotnie niż w Wielkiej Brytanii, ministrowie nie muszą konkurować o miejsca w harmonogramie prac legislacyjnych, a niedobory czasu parlamentarnego nie są uważane za ograniczenia dla przygotowywania projektów ustaw przez władzę wykonawczą. Ministrowie i kanclerz ufają woli oraz zdolności parlamentu do „znalezienia czasu” dla projektów rządowych, niezależnie od ich liczby czy objętości.

Władza wykonawcza nie kontroluje kalendarza parlamentarnego, ale rządowym projektom ustaw można nadać szybszy bieg z pomocą większości parlamentarnej. Jeżeli jakaś inicjatywa rządu „utknęła” w parlamencie, to dzieje się tak albo z powodu zastrzeżeń części deputowanych z partii rządzących albo na skutek problemów wewnątrz koalicji rządowej. Jeżeli chodzi o harmonogram wnoszenia projektów do parlamentu, to zdarza się, że politycy parlamentarni sugerują rządowi skierowanie danej ustawy do parlamentu w określonym terminie, ale dzieje się tak sporadycznie.  Zdarzają się także przypadki, że pod koniec kadencji parlamentu projekty regulacji są szybciej przeprowadzane przez rząd lub – jeżeli zostały już wniesione do Bundestagu – przepadają ze względu na zasadę dyskontynuacji. Nie ma żadnych formalnych lub nieformalnych ograniczeń co do liczby lub objętości projektów ustaw, które rząd może wnieść do Bundestagu, a kalendarz parlamentarny (zwłaszcza w kluczowym etapie prac komisji) jest ustalany w bliskiej współpracy z rządem. W ten sposób potencjalne źródło konfliktów wewnątrz i międzyresortowych – konkurowanie o czas legislacyjny w parlamencie – zostaje wyeliminowane.

Można postawić tezę, że niemiecki system przygotowywania rządowych projektów ustaw działa względnie dobrze mimo braku formalnego planu legislacyjnego, choć objętość i jakość federalnego ustawodawstwa zasługują na krytykę. Niemiecki system planowania legislacyjnego jest jednak niełatwy do zastosowania w innych państwach: zależy bowiem od istnienia wielu sprzyjających czynników, które są trudne do odtworzenia gdzie indziej. Warte podkreślenia są trzy warunki. Po pierwsze, choć planowanie legislacyjne w postaci formalnie obowiązującego planu  – monitorowanego i realizowanego centralnie – jest obce niemieckiemu rządowi, istnieje głęboko zakorzeniona kultura konsultacji międzyresortowych i koordynacji, wzmacniana przez skutecznie egzekwowane prawa innych zainteresowanych resortów do udziału w procesie legislacyjnym, łącznie – jeżeli to konieczne – z prawem do zablokowania zamierzonej ustawy. Planowanie oddolne idzie więc w parze z koordynacją, choć ministerstwa dysponują pewną swobodą przy określaniu terminu rozpoczęcia formalnych procedur konsultacji i koordynacji.

Po drugie, niemiecki Urząd Kanclerski nie wyznacza harmonogramu planowania legislacyjnego w sensie określania lub egzekwowania terminów, w których powinny być przyjęte konkretne projekty (choć oczywiście kanclerz może zażądać od ministrów przyspieszenia prac nad ustawami). Urząd Kanclerski jest równocześnie bardzo efektywnym strażnikiem dostępu do rządu, instancją, przez którą muszą przejść wszystkie inicjatywy ustawodawcze przygotowywane przez władzę wykonawczą. Dzięki temu na poziom rządu docierają jedynie projekty już w pełni uzgodnione. Możliwość realizacji resortowych strategii legislacyjnych kosztem priorytetów całego rządu są ograniczane dzięki formalnym wymogom koordynacji międzyresortowej, monitorowaniu resortów kierowane przez jedną partię koalicyjną przez ministerstwa kierowane przez inna partie, oraz skutecznemu ograniczaniu dostępu do rządowego procesu legislacyjnego przez Urząd Kanclerski. Inaczej mówiąc, w Niemczech funkcjonuje system hamulców i równowagi, który chroni kolegialny charakter podejmowania decyzji rządowych.

Po trzecie, rządowe planowanie legislacyjne jest uwarunkowane wolą i możliwościami parlamentu dostosowywania jego zasobów i kalendarza do harmonogramu legislacyjnego rządu. W praktyce wymaga to pewnej elastyczności proceduralnej ze strony władzy ustawodawczej, gotowości do traktowania inicjatyw rządowych w sposób priorytetowy, dyscypliny w rządzącej większości parlamentarnej i – jeżeli merytoryczna kontrola projektów rządowych ma nie ucierpieć – także wystarczających zasobów ludzkich. Co ciekawe, można zauważyć, że pod tym względem niemiecki Bundestag, złożony z 614 deputowanych, należy do najliczniejszych demokratycznych organów parlamentarnych na świecie, a zatrudniając około 2,300 urzędników oraz dalsze 4,500 osób pracujących (także na część etatu) dla poszczególnych deputowanych, jest także jednym z najlepiej wyposażonych w zasoby ludzkie.

Choć, jak wykazano, funkcje planów legislacyjnych mogą – przynajmniej częściowo – być spełniane przez inne instrumenty, brak planowania legislacyjnego ma swoją polityczną cenę. Rozbieżne interesy partii koalicyjnych znacznie utrudniają jasne i efektywne formułowanie polityki rządu w stosunku do elektoratu, zwłaszcza, że publiczne sprzeczanie się między partiami koalicyjnym na temat prawa i innych działań rządu jest zjawiskiem powszechnym. Pokusa podkreślania różnic między partiami koalicyjnymi jest jeszcze większa gdy – jak obecnie – partie te jasno dają do zrozumienia, że nie chcą ze sobą współpracować po kolejnych wyborach. Wrażenie braku ogólnej strategii jest zwiększone, jeśli  harmonogram prac rządu jest ustalany przez pojedynczych ministrów, a nie – jak to jest w Wielkiej Brytanii – rozważnie opracowywany ze względu na efektywność jego funkcji komunikacyjnych.

ALPA w płynie i żelu
łagodzi
różne bóle decydentów.

Oprócz egzystencjalnych.