Jest to większa część Rozdziału II publikacji

„Stanowienie prawa w Polsce. Reguły legislacyjne a jakość ustawodawstwa”,

wydanej w ramach

Programu Ernst & Young Sprawne Państwo.

Cały tekst na: www.sprawnepanstwo.pl

Bodźce, reguły i efekty ustawodawcze

Hipotezy wyjaśniające

W celu wyjaśnienia wzrostu ustawodawstwa oraz niestabilności i sektorowości uchwalanych ustaw, dotychczasowe krajowe badania koncentrowały się na trzech głównych czynnikach. Po pierwsze, utrzymywano, że można to wyjaśnić, odwołując się do następstw lobbingu. Grupy interesów wolą bowiem prawo stanowione w parlamencie, gdyż mają większe możliwości wpływania na proces jego stanowienia, a do tego trudniej taką ustawę zmienić, gdy już została przyjęta. Ponadto lobbyści częściej domagają się ustaw szczegółowych, rozwiązujących pojedyncze kwestie (Darewicz i Jendroszczyk 2002). Po drugie, twierdzi się, że problemy z jakością ustawodawstwa mogą być spowodowane wąską i literalną interpretacją prawa przez sądy i organy administracji. Stąd, jeśli dana kwestia nie jest dosłownie uregulowana w ustawie (co zdarza się często), legislatorzy rządowi i parlamentarni natychmiast wzywają do uchwalenia nowej ustawy lub nowelizacji istniejącej ustawy, zamiast polegać na funkcjonalnym i celowościowym odczytaniu istniejącej ustawy (por. Siedlecka 2004). Trzecim, najczęściej podawanym czynnikiem jest polityczna niestabilność. Ponieważ polskie rządy są krótkotrwałe, a wskaźniki reelekcji parlamentarzystów są niskie, aktorzy polityczni mają skłonność do maksymalnego powiększania skali działalności ustawodawczej w jak najkrótszym czasie i preferują ustawy, które załatwiają konkretne i najbardziej palące kwestie. Do częstych zmian rozwiązań regulacyjnych przyczynia się również duża rotacja wśród wiceministrów i urzędników wysokiego szczebla (Semprich 2003b; Nikolenyi 2004).

Nie kwestionując trafności powyższych wyjaśnień, niniejsze opracowanie stara się dowieść, że skala działalności ustawodawczej oraz kompozycja ustawodawstwa są kształtowane przede wszystkim przez reguły rządzące zachowaniem poszczególnych ministrów lub członków parlamentu na różnych etapach procesu legislacyjnego. Taki pogląd jest zbieżny z tym nurtem polskich badań nad jakością prawa, który analizuje oddziaływanie konfiguracji instytucjonalnych w rządzie i parlamencie (zob. na przykład Rada Legislacyjna 1995; Wronkowska 2000; Bierć 2002; Rymaszewski i in. 2004; Dobrowolski i Gorywoda 2004). Niniejsze opracowanie wnosi wkład do tego nurtu, czerpiąc z instytucjonalistycznego wariantu teorii racjonalnego wyboru (por. North 1990; Scharpf 1997; Weingast 1998). Definiując instytucje jako ograniczenia dla oportunistycznych zachowań jednostek, tradycja ta dała początek bogatej literaturze analizującej rolę formalnych i nieformalnych reguł w ukierunkowywaniu indywidualnych zachowań ku optymalnym politycznym, gospodarczym i społecznym rezultatom. Badania te koncentrują się na wpływie procedur parlamentarnych na charakterystykę działalności ustawodawczej, a w szczególności na roli komisji parlamentarnych (Mattson i Strøm 2004), wpływie ograniczeń czasowych oraz reguł ograniczających uprawnienia nowelizacyjne organów ustawodawczych (Döring 1995; Döring i Hallerberg 2004; Heller 2001). Ostatnio podejmuje się również próby zbadania wpływu konfiguracji rządowych w takich obszarach jak: planowanie działalności ustawodawczej (Thies 2001; Martin 2004), zmienność polityki (Evans i Evans 2001; Blondel i Maaning 2002; Zubek 2005a, 2005b) i proces tworzenia budżetu (Brusis i Dimitrov 2001; von Hagen 2003; Hallerberg 2004; Dimitrov i in. 2005 w druku).

Opierając się na teoretycznych założeniach zaczerpniętych z wyżej wymienionej literatury, w niniejszym opracowaniu stawiamy hipotezę, że:

(I) im większy stopień decentralizacji procesu legislacyjnego w ramach rządu, tym większa skala działalności ustawodawczej i odsetek ustaw przynoszących korzyści poszczególnym grupom elektoratu.

W przypadku zdecentralizowanej konfiguracji reguły rządzące procesem ustawodawczym są tak skonstruowane, by wspierać „oddolne” podejście do stanowienia prawa, które minimalizuje wymogi koordynacyjne. Oznacza to, że ministrowie i ministerstwa mogą kierować się indywidualnymi strategiami stanowienia prawa. W szczególności korzystają wewnątrz rządu z monopolu inicjowania prac legislacyjnych w zakresie właściwości resortów i są w stanie skutecznie chronić swoje propozycje ustawodawcze przed zmianami. Taka konfiguracja reguł legislacyjnych ma dwojakie konsekwencje dla legislacji. Po pierwsze, umożliwia ministrom alokację środków na tworzenie ustawodawstwa dającego maksymalne, skoncentrowane i doraźne korzyści ich indywidualnym i resortowym elektoratom. Ministrowie kierują pozytywne korzyści legislacyjne bezpośrednio do grup, które kształtują publiczną percepcję ich działalności i w ten sposób zwiększają swoje indywidualne szanse na reelekcję i karierę zawodową. W praktyce oznacza to, że ustawodawstwo będzie zdominowane przez specjalne ustawy kierowane do wąskich grup społecznych lub zawodowych. Po drugie, zdecentralizowana konfiguracja zachęca do nadmiernej produkcji ustawodawczej, gdyż ograniczony wymóg koordynacji obniża koszty współpracy oraz niepewność co do ostatecznego rezultatu. Ministrowie i ministerstwa mają więc dodatkowe środki, które mogą przeznaczyć na przygotowywanie nowych ustaw.

I na odwrót, w scentralizowanej konfiguracji reguły legislacyjne wspierają odgórne podejście do stanowienia prawa, charakteryzujące się surowymi wymaganiami dotyczącymi koordynacji. Zgodnie z nimi ministrowie i ministerstwa mają ograniczone możliwości podejmowania indywidualnych inicjatyw ustawodawczych. Ograniczenia takie zwykle przybierają formę programowania prac legislacyjnych, rygorystycznej i ściśle przestrzeganej merytorycznej koordynacji międzyresortowej oraz silnych uprawnień odsiewczych przysługujących całemu gabinetowi, a nawet częściej, premierowi. Taka konfiguracja reguł legislacyjnych przynosi efekty przeciwne do tych opisanych wyżej. Po pierwsze, ze względu na to, że interesy rządu jako całości są powiązane z interesami wyborczej większości, a nie wąskich grup elektoratu, rząd lub premier nadaje wyższy priorytet tworzeniu ustawodawstwa, które przynosi korzyści jak najszerszym kręgom społeczeństwa. W praktyce oznacza to, że od ministrów wymaga się, aby przeznaczali środki na wspólne tworzenie ustawodawstwa o przekrojowym charakterze. Po drugie, w związku z tym, że inicjatywy ustawodawcze, przynoszące korzyści rządowi jako całości, wymagać będą intensywnej współpracy (a więc ich stworzenie będzie bardziej kosztowne) maleje skala działalności ustawodawczej. Przechodząc do konfiguracji reguł legislacyjnych w parlamencie stawiamy następującą hipotezę,:

(II) im większy stopień decentralizacji procesu legislacyjnego wewnątrz parlamentu, mierzony zakresem kontroli rządu nad pracami ustawodawczymi, tym większa skala działalności ustawodawczej i tym wyższy odsetek ustaw przynoszących korzyści poszczególnym grupom elektoratu.

Kontrola nad pracami ustawodawczymi (agenda control) rozumiana jest tutaj jako możliwość określania przez rząd porządku obrad plenarnych i obrad komisji (kontrola kalendarza) i chronienia ustawodawstwa przed wprowadzaniem zmian przez opozycję i inne podmioty (kontrola wprowadzania zmian) (por. Döring 2004, s. 148). Konfiguracja zdecentralizowana kojarzona jest z regułami, które mocno ograniczają uprawnienia rządu jako zbiorowego aktora w parlamentarnej procedurze legislacyjnej. Rząd ma ograniczone formalne możliwości kontrolowania kalendarza ustawodawczego, który jest ustalany głównie przez marszałka i przewodniczących komisji w zakresie ich kompetencji. Bariery zabezpieczające rządowe projekty ustaw przed merytorycznymi zmianami nie są trudne do pokonania, a parlamentarzyści mają możliwość realizowania własnych celów w procesie kształtowania rezultatów prac legislacyjnych poprzez wprowadzanie zmian do rządowych projektów ustaw. Członkowie parlamentu korzystają także z rozległych uprawnień do inicjowania ustawodawstwa, brakuje reguł ograniczających to, kiedy i jakie nie-rządowe projekty ustaw mogą być zgłaszane. Taka konfiguracja reguł powoduje następujące skutki w działalności ustawodawczej. Jeśli rząd sprawuje jedynie niewielką kontrolę nad pracami ustawodawczymi i nie ma innego silnego podmiotu, który by taką kontrolę pełnił, indywidualni członkowie legislatywy mogą realizować swoje partykularne strategie w zakresie stanowienia prawa (por. Cox i McCubbins 1993). W praktyce parlamentarzyści generują w nadmiarze ustawodawstwo przynoszące korzyści poszczególnym grupom elektoratu poprzez wprowadzanie zmian do rządowych projektów ustaw lub inicjowanie projektów poselskich. W tej sytuacji główną motywacją będzie chęć zwiększenia ich indywidualnych szans na powtórny wybór. Co więcej, jeśli parlamentarzyści często korzystają z inicjatywy legislacyjnej, powoduje to zwiększenie skali działalności ustawodawczej, gdyż ustawy zainicjowane w parlamencie zsumują się z innymi, przedkładanymi przez rząd.

Scentralizowaną konfigurację łączy się z regułami, które dają rządowi uprzywilejowaną pozycję w trakcie parlamentarnych prac ustawodawczych. W takim układzie rząd ma szerokie uprawnienia do kontrolowania kalendarza prac ustawodawczych. W szczególności rząd może ograniczyć możliwość zgłaszania przez parlamentarzystów ich własnych projektów ustaw. Ma także możność zmniejszenia do minimum prawdopodobieństwa wprowadzenia większych zmian do własnych projektów ustaw. Silna rządowa kontrola prac ustawodawczych zapobiega wpływaniu na kształt ustaw przez poszczególne grupy interesów. Taka konfiguracja reguł legislacyjnych utrudnia parlamentowi uchwalanie ustaw zaspokajających interesy konkretnych grup, natomiast zachęca do tworzenia ustawodawstwa przynoszącego zbiorowe korzyści. Trzeba jednak zauważyć, że w sytuacji, gdy konfiguracja procesu ustawodawczego w ramach rządu jest zdecentralizowana, silna rządowa kontrola prac legislacyjnych w parlamencie może wzmocnić sektorową orientację przy tworzeniu prawa: to ministrowie, a nie gabinet jako całość, sprawują w takim przypadku kontrolę nad pracami legislacyjnymi w parlamencie. Na koniec należy zauwazyć, że scentralizowana konfiguracja procesu parlamentarnego spowoduje – ceteris paribus – względne zmniejszenie skali działalności ustawodawczej, ponieważ rząd będzie w stanie zapobiec podejmowaniu przez parlamentarzystów niezależnych inicjatyw ustawodawczych.

Style przywództwa i konfiguracje partyjne

Chociaż reguły legislacyjne odgrywają kluczową rolę w kształtowaniu działalności legislacyjnej, zależności tej nie należy rozumieć jako deterministycznej. Oddziaływanie konfiguracji legislacyjnych należy rozpatrywać z uwzględnieniem innych czynników, a w szczególności (i) indywidualnych stylów przywództwa osób zajmujących stanowiska w rządzie i organach ustawodawczych oraz (ii) decydującej roli, jaką odgrywają partie polityczne w kształtowaniu działalności legislacyjnej. Oba te czynniki zasługują na rozwinięcie. Jak już zauważono w studiach porównawczych organów wykonawczych (Goetz 2003a; 2003b), instytucje polityczne w ogólności, a polityczne części rządu w szczególności, wyróżniają się bardzo silną identyfikacją stanowiska z osobą je zajmującą. Analizy politycznej części rządów, szczególnie szefów rządów i ministrów, regularnie zwracają uwagę na znaczenie osobistych cech charakteru, skłonności i motywów osób zajmujących takie stanowiska oraz na zakres, w jakim jednostki kształtują zajmowane stanowisko. Także w parlamencie osoby zajmujące kluczowe stanowiska, takie jak marszałek (przewodniczący) lub przewodniczący komisji, mogą starać się na nowo je uformować, jednak parametry, w jakich mogą się poruszać, są zwykle ściślej określone przez formalne przepisy, a polityczne środki, jakie mogą zastosować, są mniej rozwinięte. Dla autorów niniejszego opracowania szczególnie istotne są możliwości przezwyciężenia logiki sektorowej na drodze centralizacji w rządzie. Jak podkreśla się w bogatej literaturze na temat przywództwa politycznego (Elgie 1995), style sprawowania przywództwa przez szefów rządów mogą się znacznie różnić w zależności od osoby pełniącej ten urząd, przy prawie niezmienionym otoczeniu organizacyjnym i stałych procedurach formalnych. Niedawne, poważne studium porównawcze organów wykonawczych i procesów legislacyjnych w Bułgarii, Czechach, na Węgrzech i w Polsce w okresie od końca lat 80. do początków bieżącego stulecia (Dimitrov i in. 2005 w druku) wykazuje, że szczególnie w Czechach i Polsce gotowość i zdolność premierów do kontrolowania kalendarza prac rządu i egzekwowania dyscypliny zbiorowego podejmowania decyzji zmieniały się znacznie w czasie, chociaż ich formalne uprawnienia pozostały niezmienione.

Poza indywidualnymi cechami charakteru przywódców politycznych, możliwości realizowania indywidualnych strategii stanowienia prawa przez ministrów i parlamentarzystów zależą w dużym stopniu od wewnętrznej organizacji partii politycznych i relacji wewnątrz koalicji rządzącej. W odróżnieniu od indywidualnych członków, przywódcy partyjni mają naturalną tendencję do kierowania się wyborczymi szansami partii politycznej jako całości i dlatego ukierunkowują indywidualnych aktorów politycznych ku realizacji grupowych, a nie indywidualnych celów legislacyjnych (Cox i McCubbins 1993). Jednak, aby kolektywne strategie stanowienia prawa dominowały w działaniach rządu, liderzy partyjni w koalicji rządzącej muszą dysponować instytucjonalnymi instrumentami, służącymi do mobilizowania członków partii do działań kolektywnych oraz monitorowania ich zachowań. Organizacje partyjne odgrywają rolę depozytariuszy takich instrumentów, szczególnie w systemach dwupartyjnych, w których partie odwołują się do całości elektoratu. W przypadku systemów wielopartyjnych, w których partie reprezentują wąskie grupy społeczne i tworzą rządy wielopartyjne, skuteczność poszczególnych organizacji partyjnych w promowaniu działań kolektywnych jest nieco mniejsza, zwłaszcza gdy koalicja rządząca konstruuje swój program jako „kompilację idealnych preferencji poszczególnych partii” (Thies 2001). Nie oznacza to jednak, że kolektywne strategie są niemożliwe. Jak wskazują Müller i Strøm (2000) oraz Thies (2001) w niektórych warunkach partie koalicyjne budują instytucje międzypartyjne, które pozwalają im na opracowywanie i realizowanie kompromisowych rozwiązań politycznych, które maksymalizują poparcie szerokich kręgów elektoratu. Takie instytucje najczęściej przyjmują formę mniej lub bardziej formalnych spotkań kierownictwa koalicji i wspólnych zespołów roboczych. Budowa i funkcjonowanie takich instytucji są jednak determinowane wewnętrzną spójnością partii koalicyjnych, różnicami ideologicznymi między nimi oraz oczekiwaniami dotyczącymi wspólnego startu partii koalicyjnych w kolejnych wyborach (Dimitrov i in. 2005 w druku). (...)

Kwiecień 2005

STANOWIENIE PRAWA