Doświadczenia porównawcze krajów o długiej tradycji demokratycznej wskazują, że aczkolwiek głównym obszarem zabiegów zorganizowanych grup interesu jest władza wykonawcza, to jednak stawiają sobie one za cel oddziaływanie także na władzę ustawodawczą w rozumieniu zarówno je organów, jak i pojedynczych posłów. Również w Polsce, wraz z nadejściem epoki politycznego pluralizmu, gospodarki rynkowej i konkurencji parlament stał się pożądanym celem zabiegów ze strony rozmaitych grup interesu, pragnących od parlamentarzystów uzyskać korzystne dla siebie decyzje.
{ADDONS}
Polem działania lobbysty najczęściej jest parlament – Sejm i Senat. Tutaj zapadają decyzje w postaci ustaw, które później tworzą całokształt obowiązującego prawa. Lobbing parlamentarny staje się więc niezbędnym elementem rozwoju demokracji przedstawicielskiej. Każda grupa społeczna lub zawodowa może spróbować wpłynąć na stanowienie prawa poprzez działania lobbingowe.
Demokratyczny sposób wyłonienia parlamentu, jego organizacji i funkcjonowania, a w szczególności zasada jawności postępowania parlamentarnego pozwalają współczesnemu parlamentowi spełniać funkcje nietradycyjne, prawnie nie określone. Parlament staje się z reguły forum publicznego przedstawiania stanowiska różnych sił politycznych wobec ważnych probl
emów społecznych i gospodarczych, miejscem dyskusji i polemik, a także centrum debat politycznych o problemach mających ogólne znaczenie. Staje się też miejscem uzgadniania i podejmowania ważnych decyzji państwowych, pełni rolę czynnika kształtującego kulturę polityczną społeczeństwa i staje się szkołą wychowania obywatelskiego.
Analiza parlamentarnych procesów decyzyjnych może doprowadzić do zaskakujących rezultatów, podważających obraz prawa kreowanego (w sposób równy) przez demokratycznie wybranych reprezentantów, z zachowaniem odpowiedniego, nawiązującego do siły głosu oddziaływania na decyzje organu przedstawicielskiego. Jest bowiem wiele czynników modyfikujących wzorzec równego oddziaływania członków parlamentu.
Mogą dawać o sobie znać zróżnicowania wynikające z:
- przygotowania posłów do wykonywania pracy parlamentarnej,
- aktywności na forum izby, jej organów i w pracy terenowej,
- uzależnienia od organizacji partyjno-politycznych, związków zawodowych i grup interesów,
- wpływów wynikających z zajmowania kluczowych pozycji w parlamencie, m.in. wskutek zastosowania – jak w Kongresie Stanów Zjednoczonych – zasady starszeństwa (
seniority),
umiejętności w zakresie wyrażania interesów i uzyskiwania należytego wsparcia ze strony władzy wykonawczej etc.
Faktyczny s
topień oddziaływania będzie się wahał, co nie może pozostawać bez wpływu na proces reprezentacji. Mimo to, dla standardów demokratycznego państwa prawnego granicami progowymi będą warunki umożliwiające reprezentantowi wywieranie odpowiedniego wpływu. Natomiast to, jak faktycznie możliwości te są wykorzystywane, nie może stanowić czynnika rzutującego na wypełnienie standardów demokratycznego państwa prawnego dopóty, dopóki nie jest następstwem dyskryminacji systemowej, podważającej skutki prawne wolnych wyborów parlamentarnych i oddziaływania członków parlamentu na bieg spraw państwowych stosownie do standardów określonych przez demokratyczne procedury funkcjonowania parlamentu.
Nie ulega wątpliwości fakt, że następujące od 1989 r. przemiany demokratyczne znacząco podniosły rangę polityczną i znaczenie parlamentu. Częściowo wynika to z ogólnych uwarunkowań ustrojowych. Odnotujmy tu pogląd, że “najważniejszą, a zarazem najbardziej odpowiedzialną dziedziną działalności parlamentu jest sprawowanie władzy ustawodawczej, zwłaszcza w demokratycznym państwie prawnym, w którym całokształt istotnych dla prawidłowego funkcjonowania państwa dziedzin życia społecznego, gospodarczego i politycznego regulowany jest za pomocą prawa; w którym wszystkie organy władzy i admini
stracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa; w którym przestrzeganie prawa jest podstawowym obowiązkiem każdego organu państwa i każdego obywatela; w którym ograniczenie praw i wolności obywatelskich może następować tylko za pomocą prawa i w którym rozstrzyganie wszelkich sporów i konfliktów pomiędzy obywatelami a państwem oraz wzajemnie pomiędzy obywatelami następuje na podstawie przepisów prawa” (A. Ratajczak, “Wizja parlamentu w nowej konstytucji”).
W stanowisku tym ranga parlam
entu jest pochodną kluczowej roli prawa w systemie politycznym RP. Ale można się też spotkać z poglądem, który z innego punktu widzenia postrzega znaczenie parlamentu (i zasadność ubiegania się o miejsce w nim): “Wraz z nadejściem epoki politycznego pluralizmu, gospodarki rynkowej i konkurencji (...) parlament stał się pożądanym celem zabiegów ze strony rozmaitych sił i grup widzących swój interes w tym, by od posłów i senatorów uzyskać korzystne dla siebie decyzje” (P. Winczorek, “Prawotwórstwo i interesy”).
Lista okoliczności składających się na szczególne znaczenie parlamentu i wartość mandatu parlamentarnego jest długa. Wskazać tu należy, że wobec zaniku – w strukturze politycznej państwa – tak ongiś wpływowego czynnika jak aparat partyjny (w szczególności rozbudowany na wszystkich szczeblach aparat partyjny PZPR), punkt ciężkości życia politycznego przeniósł się do parlamentu. Nie jest on już bowiem, jak w okresie PRL, miejscem formalnego podejmowania decyzji politycznie przesądzonych w innym miejscu. S
tał się faktycznym miejscem podejmowania decyzji zarówno w odniesieniu do tego, kto ma sprawować władzę wykonawczą (spektakularnym przykładem był tu upadek rządu Hanny Suchockiej w wyniku przegłosowania w maju 1993 r., większością jednego głosu, wotum nieufności), jak i też o tym, jaki będzie kształt tworzonego prawa.
Stawką w wyborach parlamentarnych jest więc
de facto określenie kręgu ludzi, którzy sprawować będą władzę w okresie kadencji Sejmu.
Uzyskanie mandatu poselskiego staje się też szansą na umożliwienie materialnej egzystencji dla tych działaczy politycznych, którzy zawodowo związali się z polityką. Zasiadając w Sejmie, mogą – niejako “przy okazji” – realizować zadania partyjnopolityczne, niekoniecznie związane z parlamentem.
Należy zwrócić uwagę, że w związku z wyborami parlamentarnymi wchodzą w rachubę rozległe i zróżnicowane typy interesów. Paradoksalnie rzecz biorąc niejako na plan dalszy zepchnięta jest okoliczność o podstawowym znaczeniu: w wyborach parlamentarnych stawką jest nie tylko to,
kto będzie sprawował władzę wykonawczą, ale też to, kto będzie tworzył prawo.
Dobór kandydatów do władzy ustawodawczej powinien wiązać się z poszukiwaniem ludzi, którzy będą w stanie sprostać niełatwej umiejętności tworzenia prawa. Tymczasem w realnych praktykach wyborczych ten czynnik jest wyraźnie zmarginalizowany. Widać to nie tylko po niskim wskaźniku prawników w Sejmie. Analiza przebiegu kampanii wyborczej dowodzi, że element kwalifikacji kandydatów do wypełniania funkcji ustawodawcy rzadko jest ekspon
owany. Trwa raczej poszukiwanie osób, które ze względu na poziom swej popularności w społeczeństwie zwiększają szansę listy wyborczej danej partii.
Projekty ustaw
Analizując problemy demokratycznego postępowania ustawodawczego nie sposób pominąć roli, jaką w tym procesie odgrywają komisje sejmowe, a także – tworzone przez nie dla celu rozpatrzenia konkretnego projektu ustawy – podkomisje nadzwyczajne. We współczesnym parlamentaryzmie komisje odgrywają kluczową rolę w procesie powstawania ustaw. Ważną prze
słanką demokratycznego postępowania ustawodawczego jest to, by w pracach podkomisji mogli wziąć udział przedstawiciele zainteresowanych środowisk społecznych i zawodowych. To bowiem dopiero wówczas – nie licząc sytuacji, gdy pierwsze czytanie odbywa się na forum komisji – pojawia się dla nich szansa wyrażenia poglądów, co ma zasadnicze znaczenie dla uspołecznienia procesu ustawodawczego. W praktyce sejmowej nie należy do rzadkości sytuacja, gdy projekt przygotowywany przez komisje nie uzyskuje aprobaty na forum izby, czego przejawem są liczne poprawki zgłoszone w trakcie drugiego czytania.
Drugie czytanie projektu ustawy jest zasadniczą fazą przesądzania o jej kształcie. Bywa też pierwszą publiczną okazją zaprezentowania projektu społeczeństwu wówczas, gdy pierwsze czytanie nie odbyło się na forum izby, ale w komisjach sejmowych. Innym ważnym wyznacznikiem jest to, że jeśli nie doszło do pierwszego czytania na forum Sejmu – to dopiero w drugim czytaniu dochodzi do wyrażenia stanowisk przez kluby i koła posel
skie. Waga drugiego czytania w demokratycznym postępowaniu ustawodawczym zależna jest też od tego, jak przebiegały prace nad projektem w komisjach stałych lub w komisji nadzwyczajnej.
Jeśli w wyniku tych prac doszło do jednomyślnego uzgodnienia tekstu projektu lub zgłoszono tylko nieliczne wnioski mniejszości, to może się okazać, że drugie czytanie przekształci się w aprobującą debatę, a w trzecim czytaniu rozstrzygnięte zostaną jedynie wnioski mniejszości i nastąpi głosowanie nad całym projektem ustawy.
Jeśli nie uda się dojść na forum połączonych komisji lub w komisji nadzwyczajnej do takiego konsensusu wokół projektu ustawy, to wówczas drugie czytanie może przerodzić się w dyskusję o podstawowych dylematach projektu ustawy, obfitującą w liczne poprawki zgłaszane przez posłów.
Faza drugiego czytania i okres ją poprzedzający wiążą się ze szczególnym wzmożeniem zainteresowania dla projektu ustawy ze strony grup nacisku. Doświadczenia porównawcze krajów o długiej tradycji demokratycznej wskazują, że aczkolwiek głównym obszarem zabiegów zorganizowanych grup interesu jest władza wykonawcza, to jednak stawiają sobie one za cel oddziaływanie także na władzę ustawodawczą w rozumieniu zarówno je organów, jak i pojedynczych posłów.
Również w Polsce, wraz z nadejściem epoki politycznego pluralizmu, gospodarki rynkowej i konkurencji parlament stał się pożądanym celem zabiegów ze strony rozmaitych grup interesu, pragnących od parlamentarzystów uzyskać korzystne dla siebie decyzje.
Istotny i dostrzeżony publicznie wpływ zorganizowanych grup interesów na proces prawotwórstwa zaznaczył się m.in. przy dyskutowaniu nad takimi projektami ustawodawczymi jak te, które dotyczyły: Banku Gospodarki Żywnościowej, cukrownictwa, monopolu tytoniowego, opłat wyrównawczych dla rolnictwa, wykonywania zawodu lekarza, Karty Nauczyciela,, zasad wynagradzania w sferze budżetowej, świadczeń na rzecz kombatantów, emerytur i rent służb mundurowych, nowelizacji kodeksu pracy.
Zjawiska te ujawniły się ze szczególną mocą w pracach nad ustawami “reprywatyzacyjno-rekompensacyjnymi”. Wpływ kościołów i związków wyznaniowych widoczny był w pracach nad projektami ustaw określających prawne położenie tych instytucji w państwie. Tradycyjnie wielkim polem oddziaływania zorganizowanych grup interesów jest coroczna dyskusja nad ustawą budżetową.
Choć oddziaływanie grup nacisku odnotować można we wszystkich fazach postępowania ustawodawczego, a zwłaszcza w trakcie prac komisji, to jednak tą fazą, gdzie muszą się one włączyć, by oddziaływanie było skuteczne, jest drugie czytanie projektu ustawy i okres tę fazę poprzedzający. Skoro bowiem w fazie sformułowania projektu grupy nacisku nie wiedzą jeszcze, jakie rozwiązania mogą być przyjęte i jakie opcje decyzyjne tu występują, to przed drugim czytaniem ten obszar decyzyjny staje się czytelny.
Jeśli w trakcie drugiego czytania zgłoszona jest duża liczba poprawek, jak to miało miejsce w odniesieniu do projektu ustawy o samorządzie gospodarczym, to stanowi to odzwierciedlenie tych kontrowersji, jakie przyniosła dyskusja nad sprawozdaniem połączonych komisji, mająca miejsce w środkach masowego przekazu informacji, podejmowana zwłaszcza w związku z krytyką projektu ze strony Business Centre Club i środowisk gospodarczych z nim związanych.
Przykład ten dowodzi, że jeśli zorganizowane grupy interesów mają zamiar skutecznie oddziaływać na kształt projektu, muszą to zrobić nie później niż w momencie, gdy efekt tego oddziaływania będzie mógł mieć wpływ na przebieg dyskusji w drugim czytaniu i przedstawiane w nim propozycje w postaci zgłaszanych poprawek poselskich.
Co prawda oddziaływanie to możliwe jest także na dalszych etapach postępowania ustawodawczego, a zwłaszcza w trakcie prac senackich, ale może ono mieć wówczas
tylko ograniczone znaczenie, skoro Senat ma prawo zaproponować rozwiązania inne, ale w zasadzie tylko w odniesieniu do spraw, które zostały uwzględnione w ustawie. Nie może bowiem w przypadku ustawy o charakterze nowelizacji cząstkowej podjąć z własnej inicjatywy – w tej fazie postępowania ustawodawczego – regulacji oryginalnej, podejmującej inne zagadnienia niż te, które uwzględniła ustawa.
Prof. dr hab. Jerzy Jaskiernia
Fragment pochodzi z książki “Zasady demokratycznego państwa prawnego w sejmowym postępowaniu ustawodawczym”, wydanej przez Wydawnictwo Sejmowe w 1999 r.
