Decydent & Decision Maker

{ADDONS}

Coraz częściej słyszy się głosy, że lobbing można ograniczyć, kontrolując dostęp do polityków. Dlaczego jednak ograniczać możliwości wpływania obywateli na proces sprawowania władzy? Walczyć należy nie z lobbingiem, a z korupcją. Najlepiej, zapewniając jawność procedur decyzyjnych, swobodny i równy dostęp do informacji oraz społeczne konsulatcje projektów ustaw, czyli popularyzując lobbing

W krajach anglosaskich lobbing znany jest od setek lat. Niektó rzy politolodzy twierdzą, że stanowi nieodłączny element demokracji, inni nazywaja go “piątą władzą”. Philip Kotler określa lobbing opisowo, jako “kontaktowanie się i przekonywanie członkó w ciał ustawodawczych i urzędnikó w państwowych do określonych rozwiązań prawnych i administracyjnych”, kładąc nacisk na pragmatyczną stronę lobbingu: przekonywanie do określonych rozwiązań. Profesor Grant z Institute d`Etudes Politiques w Paryżu podkreśla raczej aspekt komunikacyjny zjawiska: “lobbing to jedna z dró g, dzięki któ rym obywatele mogą uczestniczyć w formułowaniu polityki rządó w i bronić swych interesó w. Z punktu widzenia rządó w jest to natomiast sposó b zasięgania opinii w rozmaitych sprawach. Mó wiąc
w skró cie, jest promocją idei i spraw. Jest to marketing idei”.

W literaturze dotyczącej lobbingu odró żnia się aktywność grup interesu
tzw. lobbing bezpośredni (bezpośrednie wywieranie wpływu na decydentó w) od działalności profesjonalnych firm lobbingowych - lobbingu pośredniego, komercyjnego - występujących w roli pośrednika.

Widzimy więc, że pojęcie lobbingu jest ró żnie definiowane i właściwie tylko USA zdobyły się na legalną definicję lobbysty. Wszyscy są natomiast zgodni, co do tego, że problem lobbingu polega na wytyczeniu jego granic.

Na arenie międzynarodowej co jakiś czas rozbrzmiewa dyskusja na temat dopuszczalnych form lobbingu. Przedstawiciele ró żnych krajó w pró bują ustalić, gdzie kończy się lobbing, gdzie zaczyna się korupcja. Zwykle dyskusje te nasilają się po większych międzynarodowych aferach korupcyjnych.

W Polsce lobbing jest nową, ale bardzo dynamicznie rozwijającą się formą działalności, tak jak nowe jest zjawisko organizowania się w grupy interesu.

Niektó rzy twierdzą, że Polska, podobnie jak inne młode demokracje, jest rajem dla lobbystó w i to nie tylko ze względu na słabość instytucji państwowych
i brak regulacji prawnych dotyczących tej tematyki. Mam tu raczej na myśli uwarunkowania tkwiące w samym systemie. Podczas czteroletniej kadencji Sejmu posłowie nie podlegają weryfikacji opinii publicznej i zwykle zaczynają się interesować swoimi wyborcami dopiero w trakcie kampanii. W wyborcach wywołuje to poczucie bezradności, ponieważ ich udział
w procesie stanowienia prawa i w ogó le w życiu publicznym najczęściej sprowadza się do wystawienia negatywnej oceny politykom po czterech latach rządzenia.

Kolejny przykład - stałe komisje sejmowe. Jasne jest, kto zajmuje się daną sprawą, ale nie zawsze wiadomo czyje interesy reprezentuje. W państwach, gdzie komisje są zwoływane ad hoc lobbować jest znacznie trudniej. Rzecz następna to inicjatywa ustawodawcza. Lobbować jest znacznie trudniej gdy spoczywa ona głó wnie w rękach prezydenta, zwłaszcza, jeśli dodatkowo każdy ma swobodny dostęp do informacji o planowanych projektach ustaw i może się w tej sprawie wypowiedzieć. Kiedy jednak inicjatywa ustawodawcza jest rozproszona tak jak w Polsce (praktycznie głó wnie pomiędzy Sejmem a rządem), to przy braku swobodnego dostępu do informacji o procesach decyzyjnych, mamy istny raj dla lobbystó w.

Często zdarza się więc, że lobbysta, działający zwykle w imieniu dużej firmy, branży, czy sektora usług, podsuwa grupie posłó w przygotowany wcześniej projekt ustawy. Jeśli są jakieś problemy w trakcie procesu legislacyjnego zawsze można zaprosić na komisję swojego eksperta albo przedstawić korzystną dla siebie ekspertyzę jako raport np. Ministerstwa Zdrowia i sprawa załatwiona.

W polityce zawsze znajdą się grupy interesó w, któ re używaja c silnego argumentu w postaci finansó w starają się mó wić głośniej od innych. W państwach rozwiniętej demokracji na straży takiej ró wności pola gry często stoi system (np. w USA regulacje dotycza ce konieczności przyjmowania przez partie ok. 1/3 pieniędzy na kampanię wyborczą w postaci małych darowizn). W młodych demokracjach instytucje państwowe są jeszcze słabe,
a społeczeństwo obywatelskie słabo zorganizowane. Jakie szanse ma na przykład organizacja “zielonych” w starciu z dużą międzynarodową korporacją w walce o ró żny kształt tej samej regulacji prawnej?

Dodatkowo jeszcze zjawiska takie jak: panoszący się klientelizm, duże upartyjnienie i upolitycznienie zaró wno gospodarki, jak i administracji państowej, istnienie silnych “lobbies” związanych z głó wnymi ośrodkami władzy politycznej, znacznie utrudniają rozwó j cywilizowanych form lobbingu. W rezultacie grupy interesu, któ re powstały jeszcze w poprzednim ustroju (dawne branże przemysłowe, monopole, związki zawodowe itd.),
nie mają dostatecznie silnej konkurencji w nowych grupach nacisku. Dominuje też raczej konfliktowy a nie konkurencyjny model stosunkó w pomiędzy grupami interesu, któ ry ró wnież jest przyczyną ich słabości.

Kolejnym bardzo ważnym problemem i niejako rezultatem omawianych wcześniej zjawisk, jest postrzeganie przez społeczeństwo działalności lobbingowej jako korupcjogennej i nieetycznej. Przyczyniają się do tego liczne afery korupcyjne, nagłaśniane przez media, po któ rych zwykle następuje dyskusja o moralnos ci w polityce, czy o potrzebach wprowadzenia regulacji systemowych. Jest tu jakiś paradoks w społecznym myśleniu o lobbingu,
bo przecież przekazywanie informacji i wywieranie wpływu na organy władzy publicznej to nic innego jak elementy reprezentacji interesów, czyli święte prawo każdego obywatela.

W ostatnich latach pojawiły się wreszcie nieliczne rozwiązania prawne, takie jak rejestr korzyści, czy kodeks etyki parlamentarzysty. Trafiły one jednak na próżnię regulacyjną, co przy negatywnym społecznym postrzeganiu elit politycznych i zjawiska lobbingu spowodowało, że nie odegrały większej roli. Efekt jest taki, że politycy wciąż boją się rozmawiać z lobbystami, a firmy lobbingowe, działając najczęściej jako agencje public relations, nie chcą udostępniać materiałó w na temat swojej działalności.

W Polsce pojawiły się dwie koncepcje regulacji problemu lobbingu.

Pierwsza zakłada rozpoczęcie prac od wprowadzenia regulacji restrykcyjnych, czyli rejestracji lobbystów. Druga - od ogólnych regulacji systemowych, czyli realizacji zasady dostępu do informacji, przejrzystości procedur decyzyjnych, jawności.

W polskiej sytuacji społeczno-prawnej myślenie o rozpoczęciu regulacji lobbingu od rozwiązań negatywnych, czyli wprowadzenia rejestrów i ograniczeń, nie ma żadnego sensu. Lobbing szaleje wszędzie, a społeczeństwo słyszy owo niezrozumiałe angielskie słowo tylko przy okazji kolejnych afer korupcyjnych. Jak w takiej sytuacji myśleć o wprowadzaniu rejestrów?

Zwolennicy rejestrowania lobbystów, czy interesów przez nich reprezentowanych, często powołują się na przykład USA, jako centrum światowego lobbingu. Istotnie, regulacje amerykańskie są bardzo restrykcyjne i szczegółowe, ale błąd polega na niedostrzeganiu faktu, że są one jedynie efektem długotrwałego procesu, u podstaw którego leży szereg systemowych regulacji, gwarantujących obywatelom jawność i przejrzystość procedur, swobodny dostęp do informacji, itp.

Dobrze byłoby więc skupić się raczej na procesie dochodzenia przez społeczeństwo amerykańskie do wspomnianych regulacji, a nie na obecnym stanie prawnym.

Rejestracja lobbystów i opracowanie definicji lobbysty (Federalna ustawa
o lobbystach z 1946 r.) to w USA jedynie następstwo pewnych regulacji systemowych, wprowadzonych dużo wcześniej. Już Konstytucja USA zapewnia obywatelom czynną ochronę prawa do wywierania wpływu (lobbingu) na urzędników rządowych, a pierwsza poprawka do konstytucji gwarantująca “prawo do wnoszenia do urzędu petycji o naprawę krzywd”, została zinterpretowana jako dająca prawo do uzyskiwania informacji i dostępu
do koncepcji politycznych, począwszy od ich tworzenia.

Z kolei “Ustawa o swobodnym dostępie do informacji” i “Ustawa o jawności działań władz” nakładają na rząd obowiązek ujawniania informacji o procesie decyzyjnym. Tego typu regulacje dały podstawę i stymulowały w USA proces kształtowania się społeczeństwa obywatelskiego, łączenia się obywateli w grupy, w celu prezentacji pewnych wspólnych interesów. Dziś siedmiu z dziesięciu Amerykanów zaangażowanych jest w co najmniej jedną grupę interesu.

Na straży pola gry grup (np. duża korporacja w starciu z organizacją społeczną) znowu staje system, w którym, chociażby ze względu na co dwuletnią wymianę jednej trzeciej Senatu, politycy muszą liczyć się z opinią publiczną.

W Polsce lobbing ma do odegrania bardzo ważną rolę, któ ra wynika z samej jego istoty. Rolą tą jest stymulowanie rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, pobudzanie obywateli do reprezentowania swoich interesów, łączenia się w grupy interesów. Pozwoli to zmniejszyć przepaść, która wytworzyła się przez ostatnie dziesięciolecia między obywatelem a władzą.

Załóżmy jednak, że - nie zważając na powyższe racje społeczne i lekceważąc prawa obywateli - zaczniemy od szczegółu i będziemy próbowali dochodzić
do zasad ogólnych, czyli wprowadzimy rejestry lobbystów. Natrafiamy wtedy na szereg problemów technicznych, np. sporo wątpliwości nasuwa pytanie, kto miałby się w takim rejestrze znaleźć. Nawet w Stanach definicja lobbysty - powstała na solidnych podstawach regulacji systemowych - wciąż wymaga dookreślania. Możliwość “dointerpretowania” gwarantuje tam jednak system precedensowy i instytucja Sądu Najwyższego.

Oczywiste jest, że również w Polsce katalog lobbystów opracowany na podstawie definicji lobbysty wymagałby szeregu dointerpretowań. Ciekawe tylko, jaki organ miałby się taką interpretacją zająć?

Przejdźmy teraz do kolejnej opcji - wprowadzenia regulacji dotyczących lobbyingu od ustanowienia jawności procesów decyzyjnych, swobodnego dostępu do informacji, konsultacji projektów ustaw.

Ważne jest tu opracowanie zasad ogólnych, na których opierałyby się dalsze regulacje. Dwie najważniejsze to:

- przeniesienie inicjatywy poprzez zdjęcie obowiązku z organu państwa i danie prawa obywatelom,

- dążenie do wyrównania pola gry, czyli równego prawa do informacji, przekazywania swoich racji, reprezentacji interesów przez każdego, bez względu na to, jakim kapitałem dysponuje i czy jest Janem Kowalskim, czy stutysięczną organizacją związkową.

Zgłoszony w tej kadencji przez posłów Unii Wolnos ci projekt o jawności procedur decyzyjnych, grupach interesów i dostępie do informacji jest właśnie realizacją powyższych zasad. Autorzy nie starają się za wszelką cenę definiować lobbysty czy lobbingu, a wprowadzona dla potrzeb projektu definicja działalności lobbingowej przybliża społeczeństwu zjawisko lobbingu: “określenie ram informowania opinii publicznej o fakcie lobbowania w danej sprawie, łatwiejszą identyfikację grup interesów”. Pozytywne wydaje się też położenie nacisku na wykorzystanie nowych technologii (Internetu) przy realizacji zasady dostępu do informacji.

Niepokojąca wydaje się jednak funkcjonująca już w prawie konstrukcja konsultacji środowiskowych i społecznych projektów aktów prawnych w postaci “obowiązku dla organu publicznego konsultacji ze sformalizowanymi organizacjami politycznymi, gospodarczymi, zawodowymi w zakresie ich przedmiotu działalności.”

Regulacje te w praktyce nie wprowadzają nic nowego, ponieważ obecnie istnieje już obowiązek konsultacji projektó w ustaw w komisjach sejmowych,
a na pewno grupy zainteresowane danym projektem znajdują możliwość oddziaływania, czy to na etapie komisji sejmowych poprzez wysyłanie swoich, rzekomo niezależnych ekspertó w, czy poprzez bezpośrednie kontakty z politykami.

Znacznie lepiej byłoby, opierając się na modelu brytyjskim, wprowadzić konsultacje projektów ustaw, dając obywatelom możliwość współuczestniczenia w procesie stanowienia prawa. W ciągu np. dwóch tygodni, każdy z zainteresowanych mógłby przyjść we wskazane miejsce i przedstawić swoje racje związane z danym projektem ustawy. Opatrzony uwagami projekt, odesłany byłby do projektodawcy, a ten, miałby obowiązek podania
w uzasadnieniu, jakie były generalne koncepcje, reprezentowane przez wypowiadające się grupy interesów i dlaczego przyjął te, a nie inne rozwiązania.

Nałożenie na urząd obowiązku konsultowania wydaje się zaprzeczeniem istoty
i podstawowej funkcji takiej regulacji, którą jest oddanie inicjatywy w ręce obywateli, co przy słabo rozwiniętym społeczeństwie obywatelskim, braku tendencji do organizowania się w grupy interesów, mogłoby mieć niebagatelne znaczenie, również w budowaniu demokracji. Ludzie poczuliby się również zaangażowani w procesy decyzyjne i politykę.

SYLWIA WILKOS

Fragment wystąpienia podczas konferencji “Polskie doświadczenia w budowaniu podstaw demokratycznego parlamentaryzmu”, Sejm, czerwiec 2001 r.

TEORIA v. PRAKTYKA

Komentarze, felietony, eventy