Zapewnienie poparcia rządu dla swojego projektu nie gwarantuje jeszcze sukcesu; w niektórych przypadkach może nawet zaszkodzić. Niedawne reformy wykluczyły rząd z podejmowania decyzji związanych z fuzjami, przekazując całą odpowiedzialność regulatorom - pisze Andrew John Mills.
{ADDONS}
ANDREW JOHN MILLS
Rezultatem reform rządu Tony’ego Blaira, przeprowadzonych po roku 1997, są istotne zmiany strategii lobbingu stosowanych w wielu sektorach gospodarki. Zmiany te wynikają przede wszystkim z rozwoju niezależnych urzędów regulacyjnych (tzw. „regulatorów”) oraz sformalizowania procesu decyzyjnego. Biorąc pod uwagę rozwój polskich urzędów regulacyjnych, poruszone poniżej kwestie mogą stanowić potencjalny kierunek rozwoju działań lobbingowych w Polsce.
W latach 80-tych i 90-tych rządzący konserwatyści skupiali się na prywatyzacji oraz redukowaniu uregulowań prawnych. Obecny rząd rozwija system niezależnych regulatorów rynku powszechnych usług dla ludności, których zadaniem jest łagodzenie niepożądanych zjawisk rynku (tj. wszelkich nadużyć firm wobec konsumentów). W latach 90-tych wśród brytyjskiej opinii publicznej ukształtowało się przekonanie o odpowiedzialności polityków za błędne decyzje ekonomiczne; w rezultacie obarczano ich winą za pogłębiającą się nierówność społeczną i pogarszającą sytuację ekonomiczną. Najlepszym tego przykładem było manipulowanie, w okresie przedwyborczym, stopami procentowymi przez kolejnych konserwatywnych ministrów finansów, co pozwalało kreować korzystne warunki ekonomiczne (obecny Minister Finansów Gordon Brown skrytykował później taką politykę, używając określenia „boom and bust economics” – gospodarka nagłych wzlotów i szybkich upadków). Prywatyzację przedsiębiorstw komunalnych widziano natomiast jako proces przynoszący korzyści materialne jedynie managerom oraz udziałowcom.
Tymczasem jedną z pierwszych decyzji rządu Blaira było uniezależnienie Banku Anglii (Bank of England) oraz przyznanie mu prawa do ustalania stóp procentowych. Zapoczątkowało to przesuwanie kompetencji związanych z podejmowaniem kluczowych decyzji gospodarczych w stronę niezależnych ekspertów. W ogromnej mierze zostało to osiągnięte poprzez utworzenie należycie umocowanych, wpływowych i niezależnych urzędów regulacyjnych, nadzorujących kwestie związane z gazownictwem, energetyką, telekomunikacją, pocztą, usługami finansowymi i koleją.
Większość z tych organów istniało już w czasach konserwatywnych rządów Margaret Thatcher i Johna Majora, jednakże zostały one poddane istotnym reformom oraz uzyskały znacznie większą moc decyzyjną. Ich działalność jest uregulowana ustawowo, kierowane są przez zarząd (a nie przez jedną osobę, jak to miało miejsce przed zmianami), ponadto powinny mieć na uwadze pewne opracowane przez rząd wytyczne („guidance”). Wytyczne dokładniej określają kierunki działania regulatorów zawarte w ustawie i mają pomóc przy ustalaniu priorytetów w realizacji konkurujących nieraz ze sobą celów. Na przykład „guidance” dla sektora energetycznego w dużej mierze dotyczy kwestii związanych z potrzebą rozważenia dwóch sprzecznych celów: utrzymaniem niskich kosztów energii a potrzebą inwestycji w ochronę środowiska, które z kolei wiążą się z podniesieniem kosztów.
Powyższe czynniki w istotny sposób zmieniły sposób prowadzenia lobbingu, jako że tradycyjne metody wpływania na decydentów musiały zostać zaadaptowane do legislacyjnego oraz sformalizowanego procesu postępowania niezależnych urzędów regulacyjnych. Wszystkie regulacyjne decyzje muszą być podejmowane na podstawie ustawowo określonych celów, poparte ekonomiczną analizą; można się od nich odwoływać. W ten sposób regulator nie może być przedmiotem oddziaływania i wpływu różnych grup interesów w stopniu takim, w jakim może być rząd. Doprowadziło to zwiększenia współpracy między lobbystami oraz ekonomicznymi i prawnymi doradcami ich klientów, dzięki której wypracowywane są strategie odnoszące się do ekonomicznych, prawnych i politycznych aspektów poszczególnych spraw.
To również zmusiło rząd do prowadzenia swoistego lobbingu wobec samych urzędów regulacyjnych, w takim samym stopniu i na takich samych zasadach, na jakich robią to firmy. Pomimo istotnej przewagi rządu nad innymi instytucjami pod względem finansowym, zasobów ludzkich oraz, co najbardziej istotne, pewnej odpowiedzialności za regulatorów („sponsorship of the regulators”) i prawa inicjatywy ustawodawczej, i tak podlega on tym samym warunkom, jak każda inna grupa nacisku.
Pomimo tego sformalizowanego procesu postępowania, wciąż istnieją możliwości wpływania na decyzje regulatorów poprzez lobbing. Organy regulacyjne są prawnie zobowiązane do przeprowadzania publicznych konsultacji swoich decyzji, co stwarza pole do popisu lobbystom i specjalistom od Public Relations. Kluczowa jest w tym przypadku zgodność każdej wychodzącej od nich informacji ze stanowiskiem firmy, którą reprezentują (firmy przedstawiają urzędowi regulacyjnemu na piśmie swoje stanowisko i opinie w określonej sprawie – „formal regulatory submission”). Niby prosta zasada, tymczasem zdumiewające jest, jak często informacje przekazywane dziennikarzom przez firmy różnią się od tych zawartych w „submission”.
Sam regulator również nie działa w próżni. Jego wyżsi rangą urzędnicy regularnie zdają relacje z działań urzędu przed odpowiednimi komisjami parlamentarnymi; mogą być wtedy poddawani presji ze strony posłów, szczególnie wtedy, gdy ci ostatni działają w sojuszu z grupami nacisku. W tym przypadku potrzeba budowania koalicji jest niezmiernie istotna – jej brak może skazać kampanię lobbingową na klęskę z prostego powodu: reprezentacji zbyt wąskiej grupy interesów. Przykładem niecodziennej koalicji był związek firm sektora gazowniczego, grup nacisku, stowarzyszeń konsumentów oraz (podobno) rządu, który powstał by zakwestionować decyzję regulatora o zniesieniu cen kontrolowanych na rynku krajowym dla British Gas (notabene nie udało jej się zmienić decyzji regulatora).
Zapewnienie poparcia rządu dla swojego projektu nie gwarantuje jeszcze sukcesu; w niektórych przypadkach może nawet zaszkodzić. Niedawne reformy wykluczyły rząd z podejmowania decyzji związanych z fuzjami, przekazując całą odpowiedzialność regulatorom. Pewna firma naftowa próbowała – przy pomocy pewnego ministra – unieważnić decyzję o przejęciu jej przez inną firmę. Minister przekazał mediom, że jest w stanie zablokować fuzję dzięki kontroli licencji na wydobycie ropy, pomimo tego, że zgodna z wszelkimi zasadami konkurencji operacja była już zaaprobowana przez urząd regulacyjny. Ostrzeżenia te zraziły przyszłego kupca i wycofał się z transakcji, przez to ceny akcji wspomnianej firmy paliwowej dramatycznie spadły.
Można wyciągnąć z tego dwie konkluzje. Po pierwsze, Ministrowie często zapominają (lub świadomie ignorują) fakt, że ich wpływ na proces regulacyjny został dość mocno zredukowany. Po drugie, pojawia się tu ważna kwestia bezpośrednio związana z tzw. „principal-agent problem” (interes zarządzających firmą nie zawsze jest zgodny z interesem jej właścicieli). Można zadać sobie pytanie kto jest rzeczywistym beneficjentem prowadzonego lobbingu i konfrontacji z regulatorem – zarząd czy udziałowcy? Rynek giełdowy nie lubi niepewności i niestabilności, dlatego każda próba „podejścia” regulatora, wywarcia na niego wpływu, musi być dokładnie rozważona.
Przykładem może być tu „burzliwy związek” między Viridian, energetycznym monopolistą w Irlandii Północnej, z jego regulatorem, którego decyzje Viridian wiele razy zaskarżał do sądu. Firma prawdopodobnie uzyskała jakieś korzyści finansowe dzięki takim działaniom (czyli zarząd osiągnął sukces), jednak czy zwróciły jej się koszty zatrudnienia prawników i ekonomicznych i politycznych doradców? I jaki wpływ na ceny akcji firmy oraz na koszt zadłużenia miała niepewność związana z wyrokami w sprawach poszczególnych odwołań? Może jeszcze ważniejszym, choć mniej namacalnym efektem takiego działania jest jego wpływ na reputację firmy: czy wystraszy to potencjalnych inwestorów, oraz – co istotniejsze – jaka będzie reakcja urzędu regulującego wobec firmy w następnej fazie tej „regulacyjnej gierki” ?
Wykorzystanie określonych strategii prowadzenia lobbingu uzależnione jest od specyfiki danej branży oraz specyfiki poruszanego zagadnienia. W kolejnych artykułach postaram się rozwinąć te tezę, przedstawiając przykłady konkretnych problemów i strategii pozwalających je rozwiązać (przede wszystkim w sektorze energetycznym). Przedstawię również zasady działania i zastosowania polityki konkurencji w UE w aspekcie przejęć i fuzji, co jest szczególnie interesujące zważywszy na dotyczące ich specyficzne zasady giełdowe.
Andrew John Mills
Przez 5 lat pracował jako lobbysta w Wielkiej Brytanii, specjalizując się w zagadnieniach związanych z regulacją i polityką konkurencji w WB i UE. Obecnie przebywa w Polsce. Posiada stopień magistra (economic regulation and competition).
andrewjohnmills@hotmail.com
(tłumaczenie Marta Stachowska)
