9 grudnia 2003 r. odbyło się w Sejmie pierwsze czytanie projektu ustawy o działalności lobbingowej (druk nr 2188). W imieniu wnioskodawcy (Rady Ministrów) projekt ustawy prezentował sekretarz stanu w MSWiA Tadeusz Matusiak. W pierwszych słowach swojego wystąpienia wiceminister stwierdził, iż Polska jest pierwszym w Europie i jednym z nielicznych w świecie krajów, które podjęły się niełatwego zadania ustawowej regulacji lobbingu. Powszechnie pomija się fakt istnienia kompletnej, ustawowej regulacji lobbingu w dwóch krajach Europy – na Litwie i w Gruzji.
{ADDONS}
MARCIN MICHAŁ WISZOWATY
Litewski Seimas uchwalił ustawę o działalności lobbystycznej 27 czerwca 2000 r. (druk nr VIII-1749). Ustawa doczekała się już pierwszej nowelizacji – 8 maja 2001 r. (druk nr IX-308). Weszła w życie 1 stycznia 2001 r.
Zgodnie z art. 1 ustawa precyzuje pojęcie działalności lobbystycznej, tryb i zasady kontroli tej działalności oraz odpowiedzialność za naruszenie przepisów ustawy. Art. 8 reguluje treść i zasady wpisu do rejestru lobbystów. Na tej podstawie możemy stwierdzić, że litewski ustawodawca nawiązuje do modelu amerykańskiego, który przewiduje rejestrowanie lobbystów i kontrolę ich działalności, w przeciwieństwie do np. modelu niemieckiego kładącego nacisk na przepisy antykorupcyjne i kontrolę deputowanych.
1. Działalność lobbystyczna to wedle ustawy (art. 1 ust. 1): „wynagradzane działania lobbystów wpływające na zmianę, uzupełnienie aktów prawnych lub ich uchylenie, czy też uchwalanie nowych aktów prawnych”. Ustawodawca litewski zakreślił więc węższy zakres pojęcia „lobbing” niż w projekcie polskim, nawiązujący do tradycyjnego rozumienia lobbingu jako wywierania wpływu na członków legislatywy i ich działalność ustawodawczą (a nie np. członków egzekutywy w celu uzyskania korzystnego rozstrzygnięcia). Co ciekawe – wyłącznie działalność komercyjna uznawana jest za lobbing. Działania wręcz identyczne z lobbingiem, ale wykonywane bezpłatnie – już lobbingiem nie są Podobnie – jeśli wpływanie na ustawodawcę nie ma celu lobbingowego (np. publikowane w prasie opinie i komentarze) i nie zostało zlecone (i opłacone) przez podmiot zamawiający usługę lobbystyczną – nie są uznawane za lobbing.
Litewski ustawodawca rozróżnia trzy rodzaje działań – działalność lobbystyczną, działalność lobbystyczną niezgodną z prawem i działalność nie uznawaną za lobbystyczną. Jednoznacznie więc nie utożsamia się lobbingu wyłącznie z działalnością legalną, jak sugerują niektórzy autorzy uznający, że słowo lobbing zawiera już w sobie element zgodności z prawem.
2. Uprawnienia lobbysty. Ustęp 1 artykułu 4 ustawy precyzuje uprawnienia lobbysty. Szeroki katalog wymienia m.in. ocenę, komentowanie i wyjaśnianie treści aktów prawnych zarówno na potrzeby podmiotu zlecającego lobbing, jak i w formie informacji skierowanej do odbiorcy publicznego – poprzez media, imprezy masowe itp.; Kazuistyczne przepisy art. 1 tracą na wartości wobec istnienia bardzo pojemnego punktu 9. – „organizowanie i finansowanie kształtowania opinii społecznej, co do projektów aktów prawnych i obowiązujących przepisów”. Lobbysta może także brać udział w przygotowaniu projektów aktów prawnych, zgłaszać organom legislatywy propozycje zmian w prawie, organizować spotkania polityków ze społeczeństwem, otrzymywać informacje i teksty przygotowywanych projektów aktów prawnych zarówno parlamentarnych jak i rządowych.
Art. 4 wyraźnie ustanawia służebny stosunek lobbysty wobec jego zleceniodawcy. To na potrzeby zlecającego lobbing przygotowuje opinie, informuje go o najnowszych projektach ustawodawczych, wyjaśnia treść przepisów, aranżuje spotkania deputowanych ze swoim zleceniodawcą. Lobbysta może w celu wywarcia wpływu na ustawodawcę przekonywać do swoich racji (a w zasadzie do racji swojego zleceniodawcy) – nie tylko społeczeństwo, ale również przedsiębiorstwa, instytucje państwowe i samorządowe.
Co ciekawe - lobbysta litewski nie ma jednak prawa bezpośredniego udziału w procesie ustawodawczym – np. poprzez udział w pracach komisji sejmowych w charakterze eksperta, obserwatora, czy w inny sposób. Art. 3 ustawy wyłącza z kręgu lobbystów m.in. polityków i urzędników państwowych, którym przepisy zabraniają pełnienia kierowniczych stanowisk w przedsiębiorstwach, instytucjach i organizacjach. Zgodnie z art. 6 Regulaminu Sejmu Litewskiego – do tej kategorii polityków należą m.in. posłowie, co oznacza, że litewski poseł nie może być lobbystą.
3. Działalność nie będąca lobbingiem. Ustawa nie uznaje za lobbing (art. 6) działań, które wykonywane są nieodpłatnie (np. przez organizacje na rzecz swoich członków, przez właścicieli środków informacji polegające na rozpowszechnianiu aktów prawnych, ich komentowaniu, czy wyjaśnianiu). Podobnie – nie są lobbingiem działania wykonywane na zlecenie instytucji państwowych i samorządowych (płatnie lub nieodpłatnie). Nie jest również lobbingiem działalność naukowców (pedagogów) polegająca na komentowaniu, opiniowaniu czy rozpowszechnianiu aktów prawnych. Z wyjątkiem osób działających na zlecenie instytucji państwowych i samorządowych, którym nie wolno trudnić się lobbingiem – pozostałe z wymienionych działań stają się lobbingiem jeśli wykonująca je osoba (organizacja) pobiera dodatkowe wynagrodzenie za działalność lobbystyczną. Jeśli więc dziennikarz opublikuje informację o akcie prawnym i doda swoją opinię w ramach obowiązków służbowych wynikających z pracy w gazecie – nie będzie lobbystą. Jeśli jednak za swój artykuł otrzyma(ł) dodatkowe wynagrodzenie od podmiotu mającego prawo do zlecania lobbingu – jego działanie nabierze cech lobbingu.
4. Lobbysta. Lobbystą według ustawy może być osoba fizyczna, przedsiębiorstwo, instytucja lub organizacja (art. 2, ust. 2). Lobbystą może być jedynie osoba pełnoletnia (ukończony 18 rok życia - art. 3). Urzędnicy państwowi lub politycy (z wyjątkiem techniczno-pomocniczych pracowników urzędów) nie mogą być lobbystami, jeśli należą do grupy osób, którym prawo zabrania pełnienia kierowniczych stanowisk w przedsiębiorstwach, instytucjach i organizacjach lub którzy są zatrudnieni w firmach prywatnych jako eksperci, konsultanci czy radcy.
Byli politycy i urzędnicy państwowi mogą zająć się lobbingiem najszybciej po upływie roku od ukończenia kadencji lub utraty statusu urzędnika. Lobbystą nie może być osoba skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne (chyba, że kara uległa zatarciu). Spośród osób prawnych – lobbingiem nie mogą zajmować się instytucje budżetowe w tym Bank Litwy. Jeśli jako lobbysta występuje osoba prawna – np. przedsiębiorstwo – osoby, których dotyczy zakaz zajmowania się lobbingiem jako osobom fizycznym – również nie mogą prowadzić takiej działalności w ramach przedsiębiorstwa (jako jego pracownicy).
Dodatkowy zakaz dotyczy lobbystów, którzy prowadzili działalność pomimo jej oficjalnego zawieszenia lub w przepisanym terminie nie naprawili uchybienia, które stało się powodem zawieszenia ich działalności. Tacy lobbiści objęci są 5-letnim zakazem działalności (art. 9).
5. Podmioty zamawiające usługę lobbystyczną to niezwykle istotny element lobbingu. Jak wspomniano lobbystą jest wyłącznie osoba zajmująca się działalnością komercyjną, działająca na zlecenie, a nie we własnym imieniu. Ustawa wyraźnie precyzuje kto może, a komu nie wolno zamawiać takich usług. Art. 2 wskazuje, że lobbing można wykonywać na rzecz osoby fizycznej lub grupy osób, przedsiębiorstwa, instytucji lub organizacji. Z tej grupy wyłącza się (art. 7) polityków i urzędników państwowych, a także instytucje, zakłady i przedsiębiorstwa państwowe i samorządowe.
6. Wynagrodzenie i wydatki lobbysty. Lobbysta otrzymuje za swoją pracę wynagrodzenie, którego wysokość określają strony w umowie, z zachowaniem pełnej swobody. Może to być umowa zlecenia albo inna zgodna z kodeksem cywilnym lub innymi ustawami umowa odpłatna. Ustawa nie określa maksymalnych ani minimalnych stawek wynagrodzenia lobbysty (art. 2). Wspomina jedynie, że środki na finansowanie działalności lobbystycznej nie mogą pochodzić z budżetu państwa ani samorządu. Umowa nie może zawierać klauzuli uzależniającej wysokość wynagrodzenia od efektu w postaci zmiany, uzupełnienia, uchylenia czy uchwalenia konkretnego aktu prawnego (art. 11).
7. Rejestr lobbystów to podstawowy element regulacji lobbingu. Prowadzi go sejmowa Najwyższa Komisja Etyki Służbowej (Vyriausioji tarnybinės etikos komisija – art. 8). Rejestr jest w całości jawny, publikowany w „Przeglądzie Informacji” – dodatku do dziennika urzędowego „Wiadomości Rządowe” (Valstybines Zinios), gdzie oprócz informacji o aktywnych lobbystach zamieszcza się również dane o lobbystach, który wznowili, zawiesili lub zakończyli działalność. Komisja zapewnia nieograniczony dostęp do informacji o ustawach i projektach, których dotyczył lobbing, sprawozdań lobbystów oraz do wykazu podmiotów zamawiających usługi lobbystyczne. Liczba lobbystów nie jest ograniczona. Do rejestru nie może być wpisana jedynie osoba fizyczna lub prawna, która nie spełnia wymogów ustawy (niedozwolone są więc inne, uznaniowe powody odmowy). Od decyzji Komisji można odwołać się Sądu Administracyjnego Republiki Litewskiej.
Lobbysta wnosząc o wpis do rejestru podaje wymagane dane personalne i adresowe. Wnosi w terminie miesiąca od dokonania wpisu przepisaną opłatę skarbową (po zmianie ustawy już nie w postaci znaczka skarbowego) pod rygorem wykreślenia. Wykreślenie z rejestru nastąpić może również w wyniku zlekceważenia wezwania do wypełnienia obowiązków (jak składanie rocznego sprawozdania), śmierci, utraty prawa do prowadzenia działalności (skazanie wyrokiem prawomocnym sądu, wybór na stanowisko państwowe nie dające pogodzić się z działalnością lobbystyczną, bankructwo lub rozwiązanie osoby prawnej-lobbysty), czy po prostu wniosku o wykreślenie z rejestru. Łagodniejszą formą jest zawieszenie działalności – w wyniku wniosku lobbysty lub przejściowego niewypełniania przezeń obowiązków, a także oskarżenia o przestępstwo umyślne.
Najwyższa Komisja Etyki Służbowej corocznie przedstawia Sejmowi sprawozdanie z kontroli działalności lobbystycznej. Oprócz kontrolowania tej działalności, komisja ma prawo analizowania sprawozdań lobbystów.
8. Sprawozdanie z działalności lobbystycznej (art. 10) to obowiązek, który lobbysta musi spełnić co roku, najpóźniej do 15 lutego (z możliwością przedłużenia o maksymalnie 30 dni). Sprawozdanie zawiera szczegółowe wskazanie lobbysty, informacje o poniesionych wydatkach i wykaz dochodów wraz z dowodami wpłat. Ważnym elementem sprawozdania jest wykaz ustaw (lub projektów), które były obiektem prac lobbysty oraz szczegółowe wskazanie podmiotu zlecającego działania lobbystyczne. Do sprawozdania dołącza się ponadto kopie umów zawartych w minionym roku. Lobbysta kończący działalność przedstawia sprawozdanie końcowe – od daty ostatniego złożonego sprawozdania. Obowiązek sprawozdawczy dotyczy również lobbysty, który nie miał wydatków ani wpływów, a także lobbysty, który zawiesił działalność.
9. Lobbing nielegalny (art. 5) to działalność prowadzona przez podmioty, którym ustawa tego zabrania – nie wpisane do rejestru, które zawiesiły lub zakończyły działalność (z własnej inicjatywy lub w wyniku sankcji nałożonej przez Komisję), albo w ogóle nie miały prawa jej prowadzić. Zabroniony jest również lobbing polegający na wprowadzaniu w błąd, wykonywany na zlecenie nieistniejącego zamawiającego, czy prowadzony jednocześnie na rzecz zlecających o sprzecznych interesach. Zakazany jest także lobbing zmierzający bezpośrednio do wyboru lobbysty na stanowisko państwowe. Do czynów zakazanych zalicza się publiczne sugerowanie, że wywiera się realny wpływ na działalność organów państwa, uchwalanie prawa lub urzędnika oraz sytuację, gdy polityk działa pod ścisłym wpływem lobbysty (jest od lobbysty uzależniony).
10. Naruszenie prawa – to zagadnienie, które ustawa traktuje ogólnikowo. Oprócz konkretnej sankcji w postaci zawieszenia lub wykreślenia z rejestru lobbystów, ustawa w art. 14 ogólnie stanowi o odpowiedzialności prawnej za naruszenie jej norm. W ustępie 2 ustawa ogólnie ustanawia obowiązek zadośćuczynienia przez lobbystę osobom, instytucjom, organizacjom i przedsiębiorstwom, które w wyniku jego działalności poniosły szkodę.
* * * * *
Trudno jest jednoznacznie ocenić litewską ustawę o działalności lobbystycznej. Odpowiedź na to pytanie przyniesie praktyka. Za wcześnie by o niej mówić zaledwie dwa lata od wejścia ustawy w życie. Plusem ustawy jest na pewno precyzyjne i zawężające określenie działalności lobbystycznej, jej ograniczenie do kwestii związanych z tworzeniem prawa przez legislatywę oraz ścisłe wskazanie podmiotów mających prawo do uprawiania lobbingu. Poważny minus to brak istotnych uprawnień, które posiada lobbysta legalny, w odróżnieniu od nielegalnego. Zachęta do ujawnienia praktyk lobbystycznych jest więc niewielka, co w kraju dotkniętym korupcją w stopniu typowym dla państw dawnego obozu socjalistycznego może spowodować, że ustawa pozostanie jedynie zapisem na papierze. Nawet w państwach o tak ugruntowanych systemach politycznych jak USA zdarzają się nielegalne działania lobbystyczne.
Wydaje się więc, że uzasadnione byłoby zwrócenie większej uwagi na adresatów praktyk lobbystycznych – posłów i urzędników państwowych i nałożenie również na nich obowiązku składania sprawozdań. Sprawozdania posłów i urzędników powinny być obiektem kontroli państwowej, i zawierać zarówno informacje o kontaktach z lobbystami (z zastrzeżeniem oficjalnych kontaktów jako wyłącznie legalnych), jak i o efektach owych kontaktów – w postaci zgłaszanych poprawek czy projektów ustawodawczych oraz otrzymywanych korzyści (ich wysokości, rodzajów i korzyści ukrytych).
Marcin Michał Wiszowaty
asystent w Katedrze Prawa Konstytucyjnego i Instytucji Politycznych
Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego, pisze pracę doktorską na temat lobbingu parlamentarnego
marwisz@gnu.univ.gda.pl
