Z reguły większość krajowych grup nacisku działających w państwach członkowskich UE wchodzi w skład międzynarodowych grup nacisku o zasięgu ogólnoeuropejskim lub światowym. Procesy integracyjne w Europie Zachodniej, a w szczególności powstanie Wspólnot Europejskich, spowodowały wykształcenie się nowych międzynarodowych grup nacisku o charakterze regionalnym, ograniczających swą działalność tylko do spraw związanych z funkcjonowaniem tych ugrupowań.
{ADDONS}
Dotychczasowy przebieg procesu podejmowania decyzji w Unii Europejskiej
świadczy o tym, że jednym z jego ważnych elementów, zyskującym na znaczeniu
w miarę pogłębiania się procesów integracyjnych, jest działalność tych sił społecznych, które określa się mianem grup nacisku lub rzadziej grup interesu.
Grupy nacisku funkcjonujące w Unii Europejskiej są niezwykle zróżnicowane. Wszystkie jednak zajmują się prowadzeniem lobbingu rozumianego tutaj jako działanie polegające na wywieraniu wpływu na przedstawicieli instytucji i organów Unii w celu obrony interesów członków grupy. Lobbing w UE jest obecnie zjawiskiem powszechnie uznanym, aczkolwiek z formalnoprawnego punktu widzenia nie do końca usankcjonowanym.
Podstawy prawne współpracy instytucji UE z grupami nacisku są bardzo słabo rozbudowane i mało precyzyjne. Niemniej jednak nastąpiła tutaj zauważalna ewolucja, co świadczy o tym, że w miarę rozszerzania i pogłębiania się procesów integracyjnych grupy nacisku stają się autentycznymi partnerami i współdecydentami w UE.
Traktat Paryski o Europejskiej Wspólnocie Węgla i Stali stwierdzał jedynie, że „(...) Instytucje Wspólnoty wykonują swe czynności (...) w ścisłym współdziałaniu z zainteresowanymi”, (art. 5 ust. 3); do tych „zainteresowanych” włączając m.in. właśnie, nieliczne wówczas jeszcze, grupy nacisku. Swego rodzaju podstawą prawną współpracy Wysokiej Władzy EWWiS z grupami nacisku były również postanowienia art. 18 Traktatu Paryskiego dotyczące powołania, zasad funkcjonowania i kompetencji Komitetu Doradczego Wysokiej Władzy. W skład tego organu wchodzą producenci, pracownicy oraz konsumenci i agenci handlowi (każda grupa ma tyle samo miejsc), którzy są reprezentantami określonych organizacji zawodowo-społecznych. Jednocześnie jednak nie są oni związani żadnymi zaleceniami ani instrukcjami tych organizacji. Wysoka Władza mogła zasięgać opinii Komitetu Doradczego zawsze, kiedy uznała to za stosowne, a musiała wówczas, gdy zasięgnięcie takiej opinii było przewidziane traktatem.
Traktat Rzymski o EWG również nie zawierał wyraźnych postanowień, które określałyby pozycję grup nacisku jako współuczestnika procesów decyzyjnych. Enigmatyczny charakter miały dyspozycje uchylonego przez Traktat Amsterdamski art. 245 tegoż traktatu, który stwierdzał, że po rozpoczęciu swej działalności „(...) Komisja przystąpi do badań i nawiąże stosunki niezbędne do wyrobienia sobie ogólnej oceny sytuacji gospodarczej Wspólnoty (...)”.
Podobnie jak w przypadku funkcjonującego w ramach EWWiS Komitetu Doradczego, tak i w EWG zinstytucjonalizowaną formą współpracy organów tej Wspólnoty z grupami nacisku było powołanie do życia Komitetu Ekonomiczno-Społecznego. W skład tego organu o charakterze doradczym wchodzą w odpowiedniej reprezentacji przedstawiciele różnych dziedzin życia gospodarczo-społecznego (producenci, rolnicy, pracownicy, przewoźnicy, kupcy, rzemieślnicy, przedstawiciele wolnych zawodów oraz innych grup społecznych). Nie są oni w swej działalności związani żadnymi instrukcjami. Rada Unii i Komisja są zobowiązane konsultować się z KES wówczas, gdy wymaga tego traktat, mogą też zasięgać opinii KES we wszystkich sprawach, w których uznają to za stosowne. KES również, z własnej inicjatywy, może wyrażać swoją opinię wtedy, kiedy uzna to za potrzebne.
W sposób nieco bardziej precyzyjny, ale ciągle jeszcze wyłącznie fragmentaryczny, podstawy prawne współpracy grup nacisku z instytucjami UE zostały sformułowane dopiero w Traktacie z Maastricht. W zmodyfikowanym przez traktat art. 139 Traktatu o WE mówi się więc wyraźnie o potrzebie dialogu na szczeblu europejskim między pracodawcami i pracownikami a instytucjami Wspólnot, co może doprowadzić – jeżeli obie strony uznają to za pożądane – do nawiązania stosunków umownych. Stworzone w ten sposób ramy prawne dialogu głównie pomiędzy Komisją a międzynarodowymi grupami nacisku są, co prawda, ograniczone tylko do szeroko rozumianego zakresu polityki społecznej, jednak po raz pierwszy została wyraźnie określona partnerska pozycja tych grup w procesie decyzyjnym UE.
Funkcjonujące w UE grupy nacisku można ująć w trzy kategorie:
* europejskie grupy nacisku ( w niniejszej pracy określane również jako międzynarodowe),
* krajowe grupy nacisku,
* grupy nacisku sektora prywatnego.
Europejskie grupy nacisku
Stanowią one federacje lub stowarzyszenia krajowych grup nacisku i określane są często mianem Eurogrup lub Euro-Fed. Do tej kategorii należą również bezpośrednie stowarzyszenia firm na szczeblu UE. Z reguły większość krajowych grup nacisku działających w państwach członkowskich UE wchodzi w skład międzynarodowych grup nacisku o zasięgu ogólnoeuropejskim lub światowym. Procesy integracyjne w Europie Zachodniej, a w szczególności powstanie Wspólnot Europejskich, spowodowały wykształcenie się nowych międzynarodowych grup nacisku o charakterze regionalnym, ograniczających swą działalność tylko do spraw związanych z funkcjonowaniem tych ugrupowań.
Międzynarodowe (europejskie) grupy nacisku powstały jako wynik procesu zachodzącego równolegle w dwóch kierunkach. Pierwszy kierunek – niejako oddolny – polegał na łączeniu się krajowych grup nacisku z poszczególnych państw członkowskich. Następowało to zarówno na poziomie krajowych grup centralnych, jak i krajowych grup branżowych. Z drugiej strony łączyły się też grupy nacisku, które już wchodziły w skład organizacji o zasięgu ogólnoeuropejskim lub światowym, a które powstały w państwach członkowskich Wspólnot Europejskich. W tej ostatniej sytuacji tworzone były specjalne instytucje, niejako podgrupy do spraw Wspólnot, w tym zaś głównie do spraw EWG. W 1967 r. powstałe w ten sposób międzynarodowe grupy nacisku do spraw EWG stanowiły około 45 proc. wszystkich międzynarodowych grup istniejących na szczeblu Wspólnot.
Europejskie grupy nacisku będące federacjami to grupy, które liczą ponad 5 tys. członków-wyborców, będących członkami krajowych stowarzyszeń. Wiele krajowych grup nacisku oraz firm, głównie zaś te o niejednorodnym profilu działania, dążąc do zwiększenia kanałów wpływu, należy do więcej niż jednej Eurogrupy. Według szacunków z szerokiego spektrum europejskich grup nacisku działających w latach 90. w UE około 50 proc. Eurogrup reprezentowało interesy członków organizacji przemysłowych i handlowych; 25 proc. działało w sektorze rolnym i produkcji żywności; około 20 proc. związane było z sektorem usług (w tym również usług prawnych i bankowych); a tylko 5 proc. Eurogrup występowało w obronie interesów członków związków zawodowych, konsumentów oraz ruchów ekologicznych.
Europejskie grupy nacisku są uważane przez instytucje UE za autentycznych reprezentantów określonych środowisk zawodowych i ruchów społecznych; korzystają one z uprzywilejowanego statusu, mają formalne przedstawicielstwo na szczeblu Unii i wpisane są do oficjalnego rejestru.
Do najbardziej wpływowych i reprezentatywnych pod względem liczby członków europejskich grup nacisku należą m.in.:
· Komitet Zawodowych Organizacji Rolnych Unii Europejskiej – COPA,
· Związek Konfederacji Przemysłów Europy,
· Zrzeszenie Europejskich Izb Handlowych i Przemysłowych,
· Europejska Konfederacja Związków Zawodowych.
Komitet Zawodowych Organizacji Rolnych (Comite des Organisations Professionnelles
Agricoles de la UE – COPA) działa od 1958 r. W jego skład wchodzi 31 krajowych – o centralnym charakterze – grup nacisku producentów rolnych z 15 państw członkowskich. Działalność grupy ograniczona jest do sektora prywatnego w rolnictwie. Posiada ona gęstą sieć międzynarodowych grup branżowych i jest najlepiej, z formalnego punktu widzenia, zorganizowaną grupą na szczeblu UE. Łącznie z COGECA (zob. poniżej) grupa ta reprezentuje interesy 33 tys. różnorodnych organizacji rolnych w UE.
W dziedzinie rolnictwa, w odniesieniu do sektora spółdzielczego, od 1959 r. prowadzi działalność druga centralna europejska grupa nacisku, a mianowicie Komitet Ogólny Spółdzielczości Rolnej UE (Comite General de la Cooperation Agricole des Pays de la UE – COGECA). Obejmuje on swoja działalnością 16 krajowych grup oraz kilka międzynarodowych grup branżowych. Łącznie reprezentuje interesy 14 mln członków.
W dziedzinie przemysłu funkcjonuje utworzony w 1958 r. Związek Konfederacji Przemysłów Europy (Union des Confederations de l`Industrie d`Europe – UNICE). Związek jest centralną europejską grupą nacisku producentów przemysłowych, w której skład wchodzi 39 krajowych organizacji ze wszystkich państw członkowskich UE oraz innych krajów europejskich. Do UNICE należą od 1993 r. krajowe organizacje z Polski (Konfederacja Pracodawców Polskich), Czech, Słowacji, a od połowy lat dziewięćdziesiątych z Chorwacji, Estonii, Litwy, Łotwy, Słowenii i Węgier. UNICE, podobnie jak COPA, dysponuje jednocześnie najbardziej rozwiniętą siecią wyspecjalizowanych grup branżowych. Pozycja UNICE na forum instytucji UE, w tym głównie Komisji, jest, w porównaniu z innymi grupami, bardzo silna. Grupa ta uważana jest za autentycznego rzecznika interesów wszystkich pracodawców Europy.
W poszczególnych branżach przemysłu do najważniejszych grup nacisku należą m.in.: w przemyśle chemicznym – Rada Europejska Przemysłu Chemicznego (Conseil Europeen de l`Industrie Chimique – CEFIC), której struktura jest bardzo złożona. W jej skład wchodzą krajowe związki przemysłu chemicznego z państw członkowskich UE (z wyjątkiem Luksemburga) i EFTA, 49 firm chemicznych oraz różnego rodzaju organizacje (w tym również tylko stowarzyszone z CEFIC) z wielu państw europejskich (także z Europy Wschodniej) oraz Turcji. W przemyśle farmaceutycznym działa Europejska Federacja Związków Przemysłu Farmaceutycznego (European Federation of Pharmaceutical Industries Associations – EFPIA) powstała w 1978 r. i reprezentująca interesy około 530 tys. członków z państw członkowskich UE (z wyjątkiem Luksemburga), Szwajcarii i Turcji, z czego 80 tys. zaangażowanych jest w R+D (badania i rozwój).
Podobnie silne są międzynarodowe grupy nacisku działające w zakresie ubezpieczeń (European Insurance Committee) czy biotechnologii.
Relatywnie słabsze są natomiast europejskie federacje funkcjonujące w sektorze przemysłu samochodowego, przy czym do największych należy tutaj Zrzeszenie Europejskich Konstruktorów Samochodów – ACEA, powstałe w 1991 r. z przekształcenia działających uprzednio międzynarodowych grup nacisku w przemyśle samochodowym.
Na forum UE w dziedzinie przemysłu funkcjonują także małe, bardzo wąsko wyspecjalizowane i posiadające relatywnie mało członków grupy, jak na przykład Europejska Federacja Przemysłu Guzików (European Button Industry Federation).
Na styku przemysłu i handlu również działają liczne międzynarodowe grupy nacisku. Do najważniejszych z nich należy Zrzeszenie Europejskich Izb Handlowych i Przemysłowych – Eurochambres. Zostało ono założone w 1977 r. i jest największą organizacją reprezentującą europejskie środowiska biznesowe. Członkami Eurochambres jest 41 krajowych organizacji, które skupiają 1600 Izb Przemysłowo-Handlowych, działających w 32 państwach europejskich (członkach UE i EFTA) i Izraelu. Grupa Eurochambres reprezentuje interesy ponad 14 mln członków, przede wszystkim małych i średnich przedsiębiorstw (stanowią one 95 proc. ogółu członków). Zrzeszenie jest oficjalnym uczestnikiem Dialogu Społecznego jaki prowadzi Komisja Europejska, zgodnie z ustaleniami Traktatu z Maastricht. Status partnera społecznego, jaki ma Eurochambres, zobowiązuje Komisję do konsultowania z przedstawicielami organizacji wszystkich spraw związanych z zatrudnieniem i polityką socjalną.
KRYSTYNA MICHAŁOWSKA-GORYWODA
Fragment z książki:
Podejmowanie decyzji w Unii Europejskiej,
Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2002.
