Ustawa o prowadzeniu działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa jest kolejnym instrumentem, który będzie przeciwdziałać korupcji. Z tego punktu widzenia jest niezwykle pożądana, a przy tym Polska będzie jednym z pierwszych krajów europejskich, który zdecydował się na kontrolę działalności lobbingowej. W projekcie ustawy przyjęto założenie, że w życiu publicznym lobbing istnieje i wszelkie próby wyeliminowania go nie będą skuteczne. W państwach demokratycznych, o ugruntowanej kulturze prawnej i politycznej, lobbing jest zjawiskiem pozytywnym. Jest instrumentem artykułowania postulatów wobec organów władzy publicznej. W przedłożonym projekcie ustawy przyjęto, że kontrola działalności lobbingowej będzie prowadzona dzięki ustanowieniu określonych mechanizmów.
 |
Siedziba premiera RP |
|
Projekt ustawy o działalności lobbingowej stanowi novum nie tylko w polskim systemie prawnym. Po ustawie z 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, regulacja ta służyć będzie zwiększeniu przejrzystości działania organów władzy publicznej i życia publicznego.
W ustawie określono zasady wykonywania działalności lobbingowej, dopuszczalne formy oddziaływania na rozstrzygnięcia organów władzy publicznej, formy kontroli działalności lobbingowej, w tym obowiązki organów władzy publicznej w tym zakresie, a także sankcje za wykonywanie tej działalności z naruszeniem przepisów ustawy.
Lobbing jest niezwykle ważnym i niezbędnym elementem tworzenia polityki gospodarczej i społecznej. Określając ramy prawne wykonywania działalności lobbingowej, Polska może stać się punktem odniesienia dla państw, które jeszcze nie uregulowały prawnie tej problematyki.
Wprawdzie kraje Unii Europejskiej nie mają ustawowej regulacji lobbingu, ale w większości z nich stosowane są określone instrumenty mające przeciwdziałać temu zjawisku i trwają dyskusje o potrzebie wprowadzenia norm prawnych. Istnieją już one w Kanadzie i Stanach Zjednoczonych.
Należy podkreślić, że projektowana ustawa nie narusza gwarantowanego konstytucyjnie prawa obywateli do składania petycji, wniosków i skarg do organów władzy publicznej.
Grupy społeczne lub zawodowe, mające przyznane w odrębnych ustawach prawo do współuczestniczenia w kształtowaniu polityki państwa (np. w ramach Komisji Trójstronnej ds. Społeczno-Gospodarczych), będą mogły korzystać z przyznanych im w tych ustawach uprawnień bez ograniczeń, wynikających z projektowanej ustawy. Jeżeli jednak będą podejmowały działalność wykraczającą poza wynikające z tych ustaw uprawnienia, rygory ustawy o działalności lobbingowej będą ich dotyczyły.
Z przepisów ustawy wyłączono pracujących w Polsce dyplomatów oraz przedstawicieli organizacji międzynarodowych występujących w charakterze ekspertów organów władzy publicznej Polski. W przypadku tych grup podmiotów działalność lobbingowa rozumiana jest jako działanie na rzecz własnego kraju.
Spod rygorów ustawy wyłączono również organizacje pozarządowe, które będą prowadzić działalność w zakresie pożytku publicznego. Ustawa nie będzie też dotyczyć partii politycznych (mających swoich przedstawicieli w parlamencie). Wyłączenie spod rygorów przepisów ustawy będzie dotyczyło również stowarzyszeń oraz kościołów i innych związków wyznaniowych.
W projekcie ustawy przyjęto założenie, że w życiu publicznym lobbing istnieje i wszelkie próby wyeliminowania go nie będą skuteczne. W państwach demokratycznych, o ugruntowanej kulturze prawnej i politycznej, lobbing jest zjawiskiem pozytywnym. Jest instrumentem artykułowania postulatów wobec organów władzy publicznej. Zagrożeniem natomiast jest lobbing skryty, ponieważ może on prowadzić do korupcji. Dlatego należy skoncentrować się na ustanowieniu mechanizmów zapewniających jawność, a co za tym idzie, kontrolę działalności lobbingowej.
W przedłożonym projekcie ustawy przyjęto, że kontrola działalności lobbingowej będzie prowadzona dzięki ustanowieniu określonych mechanizmów. Szeroko rozumiana administracja publiczna zobowiązana będzie do odnotowywania wszelkich kontaktów lobbystów z osobami zajmującymi się daną sprawą, będącą w polu ich zainteresowania. Przypadki takie będą ujawniane w Biuletynie Informacji Publicznej, bowiem informacja o działaniach mających charakter lobbingowy, w sprawach związanych z zadaniami organów władzy publicznej, może być zakwalifikowana jako informacja publiczna w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej.
Proponuje się również, aby osoby wyłonione z tzw. klucza politycznego, wykonujące funkcje publiczne – były zobowiązane do informowania właściwych przełożonych podejmowany
ch wobec nich próbach lobbowania. Niedopełnienie tego obowiązku może rodzić podejrzenie korupcji.
Innym instrumentem służącym jawności wykonywania lobbingu będzie
rejestr lobbystów, do którego dostęp nie będzie obwarowany opłatami.
W projekcie ustawy sform
ułowano definicję działalości lobbingowej. Jest nią każde działanie, prowadzone metodami prawnie dozwolonymi w formach określonych w ustawie, zmierzające do wywarcia wpływu na organa władzy publicznej, w celu uwzględnienia w rozstrzygnięciach racji i interesów grup społecznych lub zawodowych, albo podmiotów indywidualnych.
Działanie to dotyczy:
- stanowienia prawa;
kształtowania polityki państwa oraz praktyki organów władzy publicznej na szczeblu centralnym i lokalnym, w szczególności w zakresie:
a) przyznawania przywilejów w formie:
koncesji, zezwoleń, licencji, ulg i umorzeń;
ograniczenia lub zwolnienia z obowiązków publicznoprawnych;
gwarancji lub poręczeń;
dotacji;
kontyngentów
b) zawierania umów, których stroną jest Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego reprezentowana przez organ władzy publicznej.
Proponuje się utworzenie i prowadzenie przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej rejestru podmiotów wykonujących działalność lobbingową. Rejestr może też być prowadzony np. przy parlamencie, ponieważ z reguły działalność lobbingowa koncentruje się w obszarze działania władzy ustawodawczej. Tego typu rozwiązanie funkcjonuje w Niemczech.
Możliwe jest też powierzenie prowadzenia rejestru organowi zajmującemu się zwalczaniem nieuczciwej konkurencji, jako że działalność lobbingowa w istocie wypacza konkurencję. Takie rozwiązanie przyjęto w Kanadzie.
W ocenie projektodawcy propozycja utworzenia jednak kilku rejestrów lobbystów nie jest słuszna. Byłoby to sztuczne, zbyt biurokratyczne i podrażałoby koszty kontroli lobbingu.
W projekcie zaproponowano kategorię lobbystów zawodowych i etatowych. Lobbowanie etatowe polega na promowaniu i obronie interesów własnych podmiotu lub interesów jego członków. Jest ona wykonywana w ramach ustalonego, stałego zakresu obowiązków przez członka lub pracowników tego podmiotu.
Z kolei o działalności lobbysty zawodowego można mówić wtedy gdy jest ona wykonywana w formie zajęcia zarobkowego, prowadzonego na podstawie przepisów o działalności gospodarczej, bądź też na podstawie ogólnych kodeksowych zasadach.
Problematyka regulowana w projektowanej ustawie nie jest objęta zakresem prawa wspólnotowego.
Ponieważ materia regulowana ustawą nie była dotąd znana polskiemu systemowi prawnemu, dlatego też konieczne jest odpowiednie przygotowanie do jej stosowania. Proponuje się więc 6-miesięczny okres vacatio legis. Ponadto istnieje konieczność zorganizowania rejestru podmiotów wykonujących działalność lobbingową i wydania przewidzianych w ustawie aktów wykonawczy
ch oraz przepisów wewnętrznych.
Projekt ustawy był konsultowany z wieloma organizacjami. Konsekwencją konsultacji jest uwzględnienie w projekcie postulatu uregulowania kontroli lobbingu, ale nie poprzez nakładanie obowiązków na osoby zajmujące się lobbingiem, tylko przez określone zobowiązania funkcjonariuszy publicznych i pracowników administracji.
Nie uwzględniono natomiast propozycji całkowitego wyłączenia spod regulacji ustawy organizacji pracodawców, o co wnosiła Polska Konfederacja Pracodawców Prywatny
ch.
Zastrzeżenia dotyczące jednostronnego charakteru tej ustawy, tj. że nie przyznaje ona lobbystom żadnych uprawnień w rodzaju wstępu do urzędów, uwzględniono w ten sposób, że w przepisach wykonawczych do ustawy określony zostanie tryb dostępu lobbystów do urzędów administracji rządowej lub samorządu terytorialnego. Natomiast zasady dostępu lobbystów do kancelarii Sejmu i Senatu można określić w regulaminach tych instytucji.
Ustawa jest kolejnym instrumentem, który będzie przeciwdziałać korupcji. Z tego punktu widzenia jest niezwykle pożądana, a przy tym Polska będzie jednym z pierwszych krajów europejskich, który zdecydował się na kontrolę działalności lobbingowej.
Ustawa spowoduje skutki finansowe w związku z koniecznością zapewnienia środków na zorganizowanie rejestru podmiotów wykonujących działalność lobbingową. Środki te zostaną zagwarantowane w budżecie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji na rok 2004.
Przewiduje się, że ustawa zacznie obowiązywać w roku 2004.
