LOBBING W SEJMIE

Na uwagę zasługują stosunkowo wysokie deklaracje skuteczności terytorialnych grup interesu oraz grup nacisku wywodzących się ze środowisk gospodarczych: organizacji biznesu, grup firm, indywidualnych przedsiębiorców oraz firm doradczych i konsultingowych wynajmowanych głównie przez podmioty gospodarcze. W przypadku wskazań dotyczących władz lokalnych i samorządów wynik ten zdaje się wskazywać na pojawienie się nowej ważnej siły społecznej konkurencyjnej wobec związków zawodowych i branżowych grup interesu. Jej pozycję, łamiącą logikę dominacji korporacyjnych interesów, może wzmacniać silniejsze osadzenie reformy samorządowej na nowych podstawach ekonomicznych, w tym przyspieszenie decentralizacji finansów publicznych. Byłaby to zatem pewna przeciwwaga dla interesów związkowych lub branżowych.

Z kolei wpływy różnych podmiotów biznesowych rozpatrywane łącznie wskazują na dużą siłę oddziaływań takich lobbystów w Sejmie, większą niż przyznają to zwolennicy ograniczania ustrojowej pozycji związków zawodowych, którzy jak klub UW, wskazywali na niską ocenę skuteczności organizacji biznesu. Co ciekawe, najwyżej – w tym aspekcie – organizacje te klasyfikowali posłowie SLD. Nie możemy jednak rozstrzygnąć czy opinia ta była konsekwencją stosunkowo częstego korzystania z porad organizacji biznesu bądź też pewnego przewartościowywania ich siły wpływu np. przez posłów OPZZ krytycznych wobec lobby pracodawców. Podobnie jak wzrost znaczenia terytorialnych grup interesu, naciski biznesu ze względu na swoje zróżnicowania mogą także przyczyniać się do erozji systemu korporacyjnego, który w Polsce nie obejmuje najszybciej rozwijającego się sektora prywatnego. Wielorakie wpływy biznesu podważają lub przynajmniej osłabiają tezę o zdecydowanej przewadze interesów związkowych w Sejmie.

Interesujące jest również zwrócenie uwagi przez niektórych posłów (zwłaszcza z SKL i UW) na obecność wyspecjalizowanych firm doradczych i konsultingowych, których usługi stanowią przejaw profesjonalizacji lobbingu w Polsce. Na poziomie dużego biznesu trudno znaleźć instytucję albo firmę, która nie korzysta z pomocy firm PR lub agencji lobbingowych. Podobnie zachowuje się również administracja państwowa, np. Ministerstwo Finansów, gdy forsowało zmiany podatkowe lub rząd promujący reformę emerytalną. Korzystanie z usług firm doradczych (czyli zawodowych lobbystów) przez biznes i administrację można też w traktować jako pewien wskaźnik selektywności “polskiego wariantu neokorporatyzmu”. Jaki zleceniodawca wynajmowałby lobbystów, gdyby nie był przekonany, że istnieje możliwość skutecznego wpływu na decyzje? Istnienie rynku usług tego rodzaju wskazuje zatem na istnienie obszarów życia społecznego, w których polityka o charakterze korporatywistycznym, związkowo-branżowym, nie odgrywa kluczowej roli.

Nie tylko w Polsce problematyka wpływu grup nacisku na działalność organów władzy państwowej wywołuje liczne kontrowersje. Oskarżenia o nadużywanie władzy, praktyki korupcyjne i inne negatywne aspekty uprawiania rzecznictwa interesów legły u podstaw wprowadzania w różnych państwach, a także w Unii Europejskiej, rozmaitych regulacji systemowych zmierzających do “ucywilizowania” lobbingu poprzez ujęcie tego typu działalności w określone ramy normatywne. Ich istnienie ma odróżniać “dopuszczalne” od “niedopuszczalnych” prawnie i etycznie form rzecznictwa interesów. Współcześnie można wyróżnić trzy, niewykluczające się, zasadnicze strategie regulacji lobbingu: a) specjalne ustawodawstwo normujące ten obszar aktywności w sferze publicznej; b) regulacje zachowań osób na stanowiskach kierowniczych w państwie; c) samoregulacje środowiskowe.

Pierwsza z tych strategii najpełniej stosowana jest w USA i niektórych innych państwach anglosaskich. Jej podstawą jest wprowadzenie ustawodawstwa, które obejmuje zarówno zachowania lobbystów, jak również decydentów w strukturach państwa. Określa ono m.in. zasady dostępu do informacji w organach władzy publicznej, wprowadza definicje lobbysty i zasady działania lobbystów (m.in. ich rejestrację i sprawozdawczość).

Druga strategia reguluje rzecznictwo interesów pośrednio. W odróżnieniu od rozwiązań amerykańskich nie wprowadza do systemu prawa pojęcia lobbingu bądź lobbysty, obejmuje natomiast zachowania osób na stanowiskach publicznych (członków rządu, parlamentarzystów, urzędników państwowych etc.). Służy temu wiele rozwiązań, których celem jest zwiększanie przejrzystości działań decydentów w sferze publicznej, w tym poprawa jakości rządzenia i tworzenie etycznych standardów funkcjonowania administracji.

Trzecia strategia - samoregulacji środowiska lobbystycznego, nawiązuje do tradycji przyjmowania profesjonalnych kodeksów etycznych określających wspólne reguły zachowań członków organizacji zawodowych lub firm (Codes of Ethics, Codes of Practice itp.). W ostatnich latach stosowanie takich regulacji stało się jednym z elementów kształtowania wizerunku również w biznesie międzynarodowym. W zakresie lobbingu przykładami takich samoregulacji są m.in. Guidelines for Professional Conduct zaakceptowany przez członków American League of Lobbyists lub Code for Conduct for Lobbyist przyjęty w instytucjach Unii Europejskiej.

W Polsce nie istnieją regulacje prawne dotyczące bezpośrednio lobbingu. Problematyka ta regulowana jest jedynie pośrednio - poprzez ustawodawstwo dotyczące zachowań osób zaufania publicznego i niektórych aspektów ich działalności (np. procedury zamówień publicznych). Jednak zjawiska dysfunkcji i patologii występujące w praktyce działania systemu politycznego w relacjach między organami władzy państwowej oraz grupami nacisku spowodowały, że wysuwane są postulaty nowych regulacji także w zakresie lobbingu.

Dla zbadania poselskich poglądów na ten temat zapytaliśmy w jaki sposób powinno się uregulować taką działalność w Polsce. Respondenci mogli wybrać jedną z trzech możliwości: specjalne ustawodawstwo precyzujące zasady i formy uprawiania lobbingu, regulacje zachowań osób na stanowiskach publicznych lub samoregulacje środowiska lobbystycznego.

Uzyskane wskazania pozwalają na sformułowanie wniosku, że zdecydowana większość posłów opowiedziała się za uregulowaniem lobbingu za pomocą specjalnego ustawodawstwa, w tym zwłaszcza posłowie UW i SLD, w znacznie mniejszej mierze RS AWS oraz spośród AWS - posłowie SKL, nie należący do żadnej partii, ZChN i PPChD. Odmienne stanowisko zajęło jedynie PSL, którego posłowie równie często wskazywali na potrzebę regulacji zachowań osób na stanowiskach publicznych bądź nieco rzadziej opowiedzieli się również za samoregulacją środowiska lobbystycznego.

Polska dopiero kształtuje instytucje, które mają stać się odpowiednikiem rozwiązań stosowanych w państwach wysoko rozwiniętych. Instytucje prawne, służące etycznym działaniom funkcjonariuszy publicznych, stwarzają jedynie ogólne konstytucyjne i ustawowe ramy prawne, które często nie są wypełnione określoną treścią a proces ich formowania i egzekwowania nie został jeszcze zakończony. Wprowadzane nowe rozwiązania takie jak rejestr korzyści, oświadczenia o stanie majątkowym lub zasady etyki poselskiej funkcjonują od niedawna. Dopiero kształtują się też komentarze i praktyka orzecznictwa w zakresie ich stosowania (problem sankcji dla osób nie dopełniających formalności, rozstrzygnięć wątpliwości wynikających z zastosowanych regulacji itp.).

Rezultaty badań potwierdzają tezę, że naciski lobbystyczne znane są zdecydowanej większości posłów i to niezależnie od ich przynależności klubowej bądź partyjnej. Zjawisko to ma charakter powszechny. Z działaniami lobbystów stykają się jednak przede wszystkim decydenci oraz osoby szczególnie opiniotwórcze. Potwierdzeniem tej zależności w Sejmie III kadencji był fakt, że “zetknięcie się” z rzecznictwem interesów najczęściej deklarowała wyższa kadra administracji i gospodarki oraz osoby pełniące funkcje w komisjach sejmowych. Zdaniem posłów naciski lobbystów dotyczyły głównie kwestii branżowych w gospodarce i biznesie. Znacznie rzadziej wskazywano na interesy grup społecznych i zawodowych, kwestie związane z reformami administracji publicznej i samorządu terytorialnego, a także inne regulacje prawne, prywatyzację i zamówienia publiczne. Taki rozkład nasilenia nacisków można interpretować jako wskaźnik, że w Polsce stosunkowo najlepiej zorganizowany jest lobbing branżowy, w tym sektorowe reprezentacje związków zawodowych i organizacji biznesu.

Ważnym rezultatem naszych badań jest ustalenie, że polskie ugrupowania polityczne wykazują dużą zbieżność poglądów dotyczących metod wpływu, którymi posługują się lobbyści. We wszystkich klubach parlamentarnych przeważał pogląd, że dominują metody mieszczące się w zakresie public relations. Jako następne w kolejności wymieniano “metody korupcyjne” lub “korupcjogenne”, “wpływy polityczne”, “zorganizowane naciski społeczne” i “wpływy nieformalne”. Duży odsetek wskazań metod korupcyjnych lub korupcjogennych którymi - zdaniem posłów - posługują się lobbyści, potwierdza w znacznej mierze zasadność krytyki elit politycznych i instytucji władzy państwowej w Polsce, jaka wyłania się z badań opinii publicznej, opracowań naukowców, ekspertyz NIK bądź Banku Światowego. Potwierdzenie to jest tym bardziej istotne, że oparte na wypowiedziach osób funkcjonujących w centrum polityki, w najważniejszym konstytucyjnie organie władzy państwowej.

Komentarza wymaga asymetria percepcji tej problematyki przez posłów oraz zewnętrzne otoczenie Sejmu. Owa asymetria polega na tym, iż w odróżnieniu np. od opinii publicznej, większość posłów uważa, że korupcja wśród polskich polityków jest taka “jak wszędzie” – “ani mała, ani duża”. Wbrew deklaracjom liderów akcentujących “wolę walki z korupcją”, szczególną skłonność do pomniejszania zakresu tego zjawiska wykazywali posłowie RS AWS i UW. Także opinie posłów opozycyjnego SLD nie odbiegały znacząco od poglądów tych dwóch partii.

Można zatem sformułować twierdzenie, że w podejściu do korupcji obserwujemy istnienie “transformacyjnej poprawności” elit politycznych zdefiniowanej jako ogólne podobieństwo poglądów polityków należących do różnych ugrupowań. Pomniejszanie zakresu korupcji przez posłów można traktować jako wskaźnik pewnego wyobcowania władzy politycznej w Polsce. Społeczna krytyka tego zjawiska bywa jednak niekiedy siłą napędową reform. W taki sposób można rozpatrywać m.in. ostatnie zmiany ustaw dotyczących finansowania kampanii wyborczych i partii politycznych bądź ujawniania stanu majątkowego polityków.

Innym ważnym rezultatem badań stało się uzyskanie opinii na temat najbardziej skutecznych lobbystów. Posłowie jako skuteczne wskazywali najczęściej związki zawodowe lub branżowe grupy interesu. Taki rezultat uznaliśmy za “subiektywny” wskaźnik instytucjonalizacji neokorporacyjnego systemu reprezentacji interesów w Sejmie. Jednak zakres takiego systemu opartego na dominacji związków zawodowych i branż ogranicza deklarowana przez posłów relatywnie wysoka skuteczność terytorialnych grup interesu oraz różnych grup nacisku wywodzących się ze środowisk biznesu. Część posłów zwróciła także uwagę na obecność wyspecjalizowanych firm doradczych, których działalność w tej sferze można rozpatrywać jako przejaw profesjonalizacji lobbingu w Polsce.

ALPA w płynie i żelu
łagodzi
różne bóle decydentów.

Oprócz egzystencjalnych.