PRAKTYKA LOBBINGU (cz. 1)

Krzysztof Jasiecki: W większości państw Europy Zachodniej nie istnieją prawne regulacje lobbingu

Trwają prace nad polską wersją ustawy lobbingowej. Warto więc przyjrzeć się doświadczeniom innych państw w tym zakresie. Naśladownictwo jest wskazane, ale powinno być twórcze.

Lobbing w różnych państwach można analizować za pomocą dwóch grup kryteriów: jego umiejscowienia w ustroju politycznym oraz rozwoju branżowego.

Według pierwszej grupy kryteriów lobbing jest rozpatrywany za pomocą wybranych wyróżników systemowych określających wzorce zachowań w sferze publicznej, takich jak dominująca filozofia polityczna, historyczne i ustrojowe przesłanki jego rozwoju, system rządów i system partyjny, status formalny i instytucjonalny lobbingu, kultura polityczna, a także odbiór społeczny oraz terminologia za pomocą której jest on określany.

Według drugiej grupy kryteriów lobbing jest rozpatrywany za pomocą mierników branżowych, o bardziej “technicznym” charakterze: obrotów finansowych i wartości zleceń; liczebności wyspecjalizowanych agencji, firm i działów organizacyjnych w przedsiębiorstwach, wielkości zatrudnienia, wyodrębnienia środowiskowych stowarzyszeń i organizacji, obecności w systemie edukacji i programach szkoleniowych oraz na rynku wydawniczym, w postaci specjalistycznych książek, periodyków i innych publikacji.

Obydwie grupy kryteriów umożliwiają porównanie lobbingu w Stanach Zjednoczonych i Europie Zachodniej.

Posługując się kryteriami systemowymi odnotowujemy znaczące różnice interpretacji lobbingu w filozofii politycznej. W Stanach Zjednoczonych jego umiejscowienie zostało określone przez specyficzne podejście teoretyczne wobec interesów społecznych oraz grup nacisku, jak i szczególne wzorce działania w sferze publicznej zakorzenione w doświadczeniu historycznym tego kraju. W odróżnieniu od Europy Zachodniej, w amerykańskiej filozofii politycznej duże wpływy zdobyły “teorie grup interesu” i “pluralizmu elit”. Ich wspólnym mianownikiem jest założenie, że konkurencja zorganizowanych grup interesu tworzy mechanizmy przeciwwagi sił, które umożliwiają osiąganie dynamicznej równowagi wpływów społecznych w instytucjach władzy.

Natomiast w Europie Zachodniej lobbing jest często traktowany inaczej – jako reprezentacja partykularnych, cząstkowych interesów zagrażających dobru publicznemu.

Odmienne podejście do lobbingu i jego inne usytuowanie w systemach politycznych Stanów Zjednoczonych oraz Europy Zachodniej ma specyficzne przesłanki historyczne i ustrojowe. W USA u ich podstaw leżał brak feudalnych ograniczeń w rozwoju demokracji i duża aktywność obywatelska w najbardziej skomercjalizowanym społeczeństwie. Z kolei w Europie Zachodniej - średniowieczne tradycje reprezentacji stanowych, a później sformalizowanych organizacji grup społeczno-zawodowych, których współczesnymi odpowiednikami stały się związki zawodowe i organizacje biznesu. Państwa Europy kontynentalnej wyróżnia też znaczna skłonność do administracyjnych regulacji życia społecznego, w tym oficjalnego włączania grup interesów w kształtowanie decyzji rządowych i wprowadzaniu ich w życie. Takie rozwiązania znalazły odzwierciedlenie w praktyce politycznej “korporacjonizmu” w wielu krajach europejskich (np. w Austrii, Niemczech i w państwach skandynawskich). Większość Amerykanów odrzuciła tradycję korporatywistyczną jako autorytarną, utożsamiając ją z rządami Mussoliniego i Franco.

W instytucjach Unii Europejskiej lobbing jest traktowany przychylniej niż w wielu państwach Europy Zachodniej. Uważa się go za element dialogu społecznego i obywatelskiego, tzw. pozatraktatowego partnera w procesie podejmowania decyzji. W pewnej mierze wynika to, podobnie jak w przypadku polityki regionalnej, ze wzmacniania przez Komisję Europejską sił społecznych i mechanizmów przełamujących logikę państw narodowych. Takie podejście stanowi również społeczny komponent budowania legitymizacji instytucji unijnych oskarżanych o “deficyt demokracji”. Tworzenie reprezentacji różnych dziedzin życia gospodarczego i społecznego stanowi jednak głównie konsekwencję zwiększania roli i kompetencji ponadnarodowych instytucji Unii Europejskiej, szczególnie wyraźną od wejścia w życie Jednolitego Aktu Europejskiego w 1987 r. oraz Traktatu z Maastricht w 1993 r.

Zasadniczym źródłem odrębnego miejsca lobbingu w Stanach i Europie Zachodniej jest również system rządów oraz system partyjny. Charakterystycznymi elementami ustroju politycznego Stanów Zjednoczonych są prezydencki system rządów kumulujących egzekutywę, rozdział władz, z bardzo silną pozycją władzy ustawodawczej oraz podziałem kompetencji pomiędzy Kongresem i stanowymi izbami ustawodawczymi (checks and balance), a także trwała dominacja dwóch wielkich partii politycznych, Republikanów i Demokratów. Partie te wyróżniają się komitetową, nierozbudowaną strukturą organizacyjną, która uaktywnia się głównie w okresie kampanii wyborczych.

W Europie Zachodniej występuje przewaga rządów parlamentarno-gabinetowych. Nieliczne wyjątki w tym zakresie stanowią Francja (system półprezydencki) i Niemcy (tzw. demokracja kanclerska). Rządy mają zwykle charakter koalicyjny, wielopartyjny, a ugrupowania polityczne mają rozwiniętą strukturę organizacyjną i zrzeszają znaczną liczbę wyborców. Z kolei system rządów w UE tworzą skomplikowane relacje zależności na przecięciu kompetencji Rady, Komisji, Parlamentu Europejskiego i innych unijnych instytucji.

Ze względu na szczególny sposób ich kreowania i funkcjonowania oraz współistnienie wielu odmiennych typów interesów narodowych oraz ponadnarodowych, afiliacje partyjne pełnią w nich raczej ograniczoną rolę. W Parlamencie Europejskim reprezentowanych jest zresztą obecnie osiem grup politycznych. Jednak największe znaczenie mają członkowie partii chrześcijańsko-demokratycznych i centroprawicowych (w tym także konserwatyści brytyjscy) oraz partii socjalistycznych i socjaldemokra-tycznych.

Szczególny wyróżnikiem amerykańskiego systemu politycznego jest instytucjonalizacja oraz profesjonalizacja lobbingu, które w porównaniu z innymi państwami wystąpiły najwcześniej i uzyskały też najbardziej wszechstronne odzwierciedlenie m.in. w systemie prawnym i standardach sfery publicznej.

W USA lobbing reguluje specjalne ustawodawstwo, a wydatki związane z jego prowadzeniem można traktować jako część kosztów własnych i odpisywać od podstawy opodatkowania.

Dla porównania - w większości państw Europy Zachodniej nie istnieją regulacje prawne lobbingu. W Wielkiej Brytanii od 1994 r. obowiązuje kodeks postępowania lobbystów i prowadzony jest rejestr grup lobbingowych działających w kręgach parlamentarnych. W Niemczech i Danii regulacje lobbingu mają charakter zalążkowy, sprowadzający się głównie do rejestracji grup interesu.

Nieco inna sytuacja kształtuje się w instytucjach Unii Europejskiej, w których podlega on bardziej zaawansowanej regulacji.

W 1994 r. zgodnie z oficjalnym stanowiskiem Komisji w sprawie grup nacisku, opracowany został kodeks postępowania lobbysty. Wśród sygnatariuszy tego dokumentu znalazły się wpływowe grupy nacisku, prowadzące profesjonalną działalność lobbingową (organizacje doradcze, konsultanci, firmy public relations). Od 1 stycznia 2000 r. obowiązują także znowelizowane zasady kodeksu postępowania funkcjonariuszy administracyjnych Komisji Europejskiej, które zostały przyjęte we współpracy z przedstawicielami grup nacisku. Od połowy lat dziewięćdziesiątych regulacje dotyczące lobbingu wprowadza stopniowo również Parlament Europejski (kodeks postępowania lobbysty, regulamin wewnętrzny Parlamentu, rejestr grup interesu).

Jeszcze inne standardy narzucają instytucje Unii Europejskiej, w których przeważają technokratyczne procedury konsultacyjne. Inna jest również społeczna percepcja lobbingu w Stanach Zjednoczonych, państwach Europy Zachodniej i w UE. W Stanach Zjednoczonych działalność lobbystów ma szerszy oddźwięk niż w Europie. Jest to spowodowane m.in. silną pozycją ustrojową Kongresu i regulacjami prawnymi powodującymi, że kontakty grup nacisku z politykami są lepiej znane niż w innych krajach.

W USA pełnoetatowy personel zajmujący się lobbingiem przyjęto uważać za stały i ważny składnik procesu podejmowania decyzji politycznych, a jego obecność za równie trwały element tego procesu jak agencje rządowe i komisje parlamentarne. Z kolei większy wpływ decyzji rządowych na legislację kieruje uwagę europejskich grup nacisku na władze wykonawcze, co często jest utrzymywane w tajemnicy.

Europejskie grupy interesów na ogół też unikają rozgłosu i często nie chcą być kojarzone z lobbingiem. W konsekwencji tego typu działalność w wielu krajach Europy Zachodniej odbierana jest ambiwalentnie, krytycznie i podejrzliwie. Nieco inaczej jest w instytucjach Unii Europejsikiej. Na poziomie Unii lobbing uważany jest na zjawisko powszechnie znane, które jest także coraz bardziej akceptowane. (c.d.n.)

ALPA w płynie i żelu
łagodzi
różne bóle decydentów.

Oprócz egzystencjalnych.