STANOWIENIE PRAWA

Wejście do Urzędu Rady Ministrów w Alejach Ujazdowskich

WIESŁAW STAŚKIEWICZ

Mogłoby się wydawać, że panująca doktryna pozytywizmu prawniczego wyposaża państwo w wyjątkowo efektywne narzędzie zmian. Tworzy ona z ustawodawstwa podstawowe narzędzie państwa, legitymując jego wszelkie działania prawne. Tak też jest w istocie, o ile ustawodawca nie narusza "praw podstawowych" czy praw społecznych. Nie zmienia to faktu, że suwerenne władze mogą się posługiwać regulacjami prawnymi lepiej lub gorzej, w doskonałej i mniej doskonałej formie, rozumiejąc bądź nie, jakie są uwarunkowania w posługiwaniu się aktami prawnymi w procesie zmiany społecznej w XXI wieku.

Raport Rady Legislacyjnej przy Radzie Ministrów wskazuje na najbardziej dotkliwe wady polskiego prawodawstwa (za: Przegląd Legislacyjny, 2006, nr 1):

• nadmiar regulacji prawnych,

• niestabilność prawa,

• niespójność unormowań,

• brak przejrzystości systemu prawnego,

• niski poziom techniczno-legislacyjny.

• resortowego modelu tworzenia prawa, przekreślającego koordynację poczynań legislacyjnych,

• zbyt łatwego wszczynania prac legislacyjnych, prowadzącego do kolejnego poprawiania opracowanego mało profesjonalnie projektu wyjściowego,

• Rządowego Centrum Legislacyjnego (około 100 etatów), które nie zostało wyposażone w kompetencje pozwalające na współdecydowanie o przebiegu rządowego procesu legislacyjnego,

• traktowanie konsultacji w procesie tworzenia prawa w sposób formalny,

• instytucji oceny skutków regulacji (OSR), wprowadzonej jako realizacja zobowiązań wobec OECD i pełniącej ciągle rolę elementu bardziej dekoracyjnego niż dostarczającego rzetelnej wiedzy o przewidywanych skutkach społecznych projektów ustaw,

• niewykorzystywania orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego do prac legislacyjnych,

• niedoceniania pracy Rady Legislacyjnej i jej dorobku.

• wskazano na zbyt małą aktywność legislacyjnych służb rządowych w fazie prac parlamentarnych nad projektami ustaw, w następstwie czego owe projekty "stają się nader często zaczynem do ich gruntownego przeredagowywania w komisjach sejmowych albo do tworzenia konkurencyjnych (bo regulujących tę samą dziedzinę) projektów poselskich, a następnie 'kompilowaniu' z nich jednego projektu",

• podkreślono, że marszałek Sejmu w niewielkim stopniu korzysta ze swoich kompetencji dotyczących wstępnej kontroli projektów ustaw,

• jako istotną wymieniono brak planowania prac prawodawczych w Sejmie,

• wskazano na brak wymogów zobowiązujących projektodawców do systematycznego przeprowadzania oceny efektywności prawa,

• uwypuklono brak klarownych reguł współpracy rządu z rządzącą koalicją przy uchwalaniu ustaw.

W efekcie - jak zauważyła Sławomira Wronkowska - "Żadna z faz procesu prawodawczego (rządowa i parlamentarna) nie jest ukształtowana tak, by sprzyjać tworzeniu spójnego systemu prawnego, a przeciwnie, w każdej z nich występują rozwiązania, które stwarzają preferencje dla rozwiązań partykularnych. W praktyce oznacza to, że ministerstwa inicjujące ustawy widzą poszczególne akty, a nie harmonijnie funkcjonujący system norm. Podobna jest perspektywa parlamentu - dostrzega kolejne dziesiątki ustaw, a nie spójny aksjologicznie i prakseologicznie system prawa. W każdej z tych faz występują zakłócenia w przekazywaniu informacji: rząd nie jest przygotowany do selekcjonowania inicjatyw ministerialnych, a Sejm nie spełnia w praktyce roli instytucji krytycznie analizującej przedłożone projekty, ale przejmuje rolę instytucji przygotowującej i redagującej projekty".

• niezbędne jest ograniczenie liczby wydawanych aktów prawnych i ich nowelizacji,

• kodeksy i ustawy o szczególnej doniosłości powinny być uchwalane w specjalnych komisjach kodyfikacyjnych,

• projekty ustaw powinny każdorazowo uwzględniać polskie zobowiązania międzynarodowe oraz prawo wspólnotowe,

• organizacja procesu prawodawczego w rządzie wymaga odejścia od resortowości i skupienia się na koordynacji poczynań legislacyjnych. Należy skorzystać z doświadczeń innych państw: instytucji Rady Stanu lub Komisji Legislacyjnej.

• należy utworzyć nową jednostkę koordynującą zagadnienia uczestnictwa w tworzeniu prawa wspólnotowego i jego implementacji w prawie polskim,

• należy powołać do życia instytucję zielonych i białych ksiąg, umożliwiających zainteresowanym podmiotom udział w procesie prawodawczym. Procedura stanowienia prawa w Polsce powinna być kompatybilna z procedurą tworzenia prawa w UE i jej państwach członkowskich,

• należy utworzyć jednostkę organizacyjną prowadzącą badania postlegislacyjne (oceniającą efektywność wdrażanych projektów),

• trzeba poważnie traktować działalność planistyczną w procesie tworzenia prawa,

• w pracach prawodawczych powinni od początku uczestniczyć legislatorzy; w pracach nad projektem należy przyjąć zasadę "jednego pióra": od momentu powstania projektu ustawy w trakcie całego procesu legislacyjnego powinien zajmować się nim ten sam legislator,

• należy dokonywać okresowej oceny pracy służ legislacyjnych w ministerstwach,

• ministerstwa powinny być zobowiązane do monitorowania funkcjonowania aktów prawnych i zgłaszania potrzeb ich konsolidacji,

• trzeba wykluczyć możliwość redagowania w Sejmie jednego projektu na podstawie kilku projektów zgłaszanych przez różne podmioty,

• należy wyeliminować z procedury parlamentarnej możliwość debatowania nad projektem rządowym w wielu komisjach i podkomisjach,

• trzeba wyznaczyć szeroki krąg tematyczny ustaw, których pierwsze czytanie musi się odbywać na posiedzeniu plenarnym,

• należy wprowadzić instytucję wytycznych formułowanych przez izbę, a adresowanych do komisji pracujących nad projektem,

• niezbędne jest zapewnienie priorytetu dla projektów rządowych w ustalaniu kalendarza prac parlamentarnych.

I ostatnia sprawa. Jak trafnie zauważa Sławomira Wronkowska, nie tyle istotne są wady polskiej legislacji, ile "brak jest na nie zdecydowanej reakcji, tzn. podjęcia kompleksowych działań zmierzających do naprawy legislacji".

Raport Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów ma charakter rewolucyjny - jego autorzy postulują zmiany o daleko idących konsekwencjach. Moje postulaty idą jeszcze dalej.

• Należy rozstrzygnąć, która z instytucji rządowych (czy organów rządu) będzie odpowiadać za wszelkie bieżące sprawy związane z legislacją państwa, zostanie wyposażona w odpowiednie kompetencje oraz będzie posiadać niezbędną autonomię i skład gwarantujący publiczne zaufanie. Obecnie nie są tymi podmiotami ani poszczególne resorty, ani Ministerstwo Sprawiedliwości, ani Rządowe Centrum Legislacji, ani - co naturalne - Rada Ministrów. Żaden z tych podmiotów nie dysponuje w miarę całościową wiedzą o funkcjonujących aktach prawnych. Pluralizm niekompetencji należy zastąpić. Centralizmem kompetencji.

• Powinno się odebrać resortom prawo do przygotowywania projektów ustaw. Kres ustawodawstwa resortowego oznaczałby zmianę pracy wszystkich organów po stronie rządowej oraz wymusiłby planowanie działalności legislacyjnej rządu. Ponadto, spowodowałby zmianę strategii działań lobbystów i grup interesów.

• Powinno się powołać do życia odrębną jednostkę zajmującą się implementacją prawa unijnego oraz formułowaniem stanowisk Polski wobec Komisji Europejskiej, Parlamentu Europejskiego i Trybunału Luksemburskiego. W jej skład powinni wchodzić prawnicy i ekonomiści (trzeba pamiętać, że większość spraw, którymi zajmuje się Unia, to ciągle sprawy gospodarcze).

• Należy rozstrzygnąć, który z podmiotów państwa będzie gromadził wiedzę o funkcjonowaniu ustaw i aktów wykonawczych, analizował postulaty pod adresem prawa oraz sygnalizował potrzebę kodyfikacji czy systematyzacji gałęzi prawa. Do jego zadań powinno też należeć "wykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego" - odpowiednia nowelizacja przepisów zakwestionowanych przez Trybunał. Centrum Legislacyjne Rządu należy rozwiązać bądź przypisać mu takie zadania i nadać takie uprawnienia, które z tej efemerycznej instytucji uczynią prawdziwe centrum prac legislacyjnych.

• Trzeba wyciągnąć wnioski z faktu, iż w społeczeństwie obywatelskim proces legislacyjny musi być transparentny i nie może wykluczać obywateli z procesu tworzenia prawa. Należy wprowadzić jako obowiązkową instytucję zielonych i białych ksiąg. Istniejąca instytucja wysłuchania publicznego oraz obowiązkowe konsultacje społeczne - jak uczy doświadczenie - nie są w stanie zapewnić transparentności.

• Sejm powinien przyjąć do wiadomości, że tworzenie prawa w parlamencie nie oznacza szczegółowych prac nad projektami ustaw - powinny być wykluczone prace legislacyjne w podkomisjach czy komisjach nadzwyczajnych, co ciągle jest zjawiskiem typowym. Przeważająca większość pierwszych czytań powinna się odbywać na posiedzeniach plenarnych. Sejm nie może być miejscem, w którym pisze się ustawy bądź modyfikuje strukturalnie projekty ustaw - powinien stać się forum dyskusji nad celami projektów ustaw i ich kosztami.

• Marszałek Sejmu powinien rygorystycznie przestrzegać art. 34 regulaminu Sejmu, precyzyjnie formułującego warunki, które powinien spełniać projekt ustawy. Większość projektów ustaw nie spełnia rygorystycznych wymagań tego artykułu. Uzasadnienia projektów ustaw powinny być napisane na tyle merytorycznie, iż mogłyby stanowić treść preambuł. Cele ustaw są niejasne tak, jak niejasna jest polityka kolejnych rządów. Dotychczasową praktykę pomijania preambuł w ustawach uważam za szkodliwą, gdyż uniemożliwia ona dokonywanie rozwiniętej wykładni systemowej i funkcjonalnej w procesie stanowienia prawa. Dane zawarte w uzasadnieniu powinny też pozwolić na zaplanowanie odpowiednich środków finansowych w budżecie państwa na wykonanie uchwalonych ustaw. Rozważenia wymaga też postulat przyznania inicjatywy ustawodawczej w zakresie nowelizacji ustawy jedynie rządowi. Udział ustaw nowelizujących w przypadku posłów stanowi trzy czwarte uchwalanych ustaw, co prowadzi do destrukcji systemu prawa. W wyniku permanentnych nowelizacji system prawa praktycznie przestał istnieć - możemy mówić raczej o zbiorze prawa.

• Sejm powinien zmienić model swojego działania i znacznie więcej uwagi poświęcać celom polityki państwa - bardziej skupiać się na celach ustaw i ich kosztach niż szczegółowych rozwiązaniach legislacyjnych (to na rządzie powinna spoczywać większość obowiązków legislacyjnych). Okres transformacji się zakończył, tym samym skończył się okres władztwa Sejmu jako wielkiego legislatora. Wymaga to odmiennego od dotychczasowego - rygorystycznego planowania prac; posiedzenia powinny być tematyczne i planowane z dużym wyprzedzeniem. Nie można procesu legislacyjnego skracać do okresu tygodniowego. Należy pamiętać, że przeciętny okres uchwalania ustawy w ustabilizowanych demokracjach wynosi co najmniej rok, gdyż tylko wówczas może funkcjonować instytucja białych i zielonych ksiąg, co zapewnia udział w procesie legislacyjnym przedstawicielom społeczeństwa obywatelskiego.

• Najwyższy czas potraktować planowanie legislacyjne poważnie. Pozwoli to na uniknięcie przestojów w pracach rządu i obu izb parlamentu nie tylko po wyborach, ale także w okresach zmian rządów. Zawsze jest wystarczająco dużo spraw, które mogą być przedmiotem obrad parlamentu. W przypadku projektów ustaw rząd powinien przedstawiać te projekty, które nie regulują kontrowersyjnych kwestii politycznych czy społecznych, ale służą systematyzacji i koherentności systemu prawnego.

• Do rozstrzygnięcia przy zmianie konstytucji pozostaje kwestia, w jakiej formie wyposażyć rząd w uprawnienia legislacyjne wobec procesów i zjawisk społecznych, które wymagają natychmiastowej reakcji (dekrety zatwierdzone przez Sejm czy forma ustawodawstwa delegowanego). Nie budzi natomiast wątpliwości potrzeba wprowadzenia na szerszą skalę nowych form prawnych: regulacji pozwalających administrować problemami społecznymi poprzez autonomiczne agencje oraz ustawodawstwa okresowego (sunshine legislation) pozwalającego na okresową ocenę rozwiązań wprowadzanych w życie.

Realizacja wymienionych wyżej postulatów pozwoliłaby z jednej strony na większą transparentność procesu legislacyjnego (zwłaszcza po stronie rządowej), z drugiej zaś umożliwiłaby rządowi realizowanie własnej polityki w sposób bardziej przewidywalny i z większymi szansami na jej sukces. Od początku lat 90. (po doświadczeniach reform Balcerowicza) wszystkie ekipy rządowe unikały reform strukturalnych (ewentualnie nie doprowadzały do pełnego ich wdrożenia) oraz decyzji, w których należało rozstrzygać o wartościach, modelu opieki społecznej czy godzeniu interesów partykularnych i branżowych z interesem publicznym. Przekładało się to na patologię ustawodawstwa, gdyż nie można poprawnie skonstruować aktu normatywnego, gdy cele polityczne rządu są niejasne oraz poddane wyłącznie grze grup interesów i lobbystów. Bez poprawnie skonstruowanego modelu polityki społecznej nie można wszak sformułować założeń polityki prawnej. Bez jej konsultacji z zainteresowanymi podmiotami i obywatelami nie ma co liczyć na sukces. Byłby to dyskursywny model tworzenia prawa, zakładający szeroki udział zainteresowanych podmiotów w tworzeniu prawa, co wyklucza dotychczas funkcjonujący model woluntarystyczny.

Proponowany model zakłada przewidywalność działań politycznych rządu, cywilizuje dialog społeczny - który w ostatnich latach toczy się poza rządem i parlamentem - oraz pozwala na skonstruowanie systemu prawa odpowiedniego dla istniejących wyzwań. Jego następstwem będzie nowa rola rządu, Sejmu i Senatu. Parlament powinien położyć większy nacisk na merytoryczne dyskusje nad wyzwaniami, przed jakimi staje społeczeństwo polskie, a mniejszą wagę przywiązywać do prac legislacyjnych nad projektami ustaw, co stałoby się domeną gremiów prawniczych i rządu. Należy jednak pamiętać, iż o ile sprawy organizacyjne i proceduralne związane z tworzeniem prawa w Polsce można uregulować w odpowiedniej ustawie, o tyle zmiana modelu prac Sejmu i Senatu wymaga zerwania z dotychczasową tradycją Sejmu jako nieograniczonego w swoim działaniu ustawodawcy, co będzie następstwem przemian kultury politycznej i prawnej.

Bardzo jęczliwy utwór 
Boba Dylana 

 Romance in Durango
Oto jest, dla przypomnienia

W zakładce Linki
  pod numerem 10.